财政部酝酿地方债疏导新思路

　　以改革者形象为人熟知的新任财政部部长楼继伟，借助一次高级别论坛，为疏导地方债问题提供了新思路。他在是次论坛上公开表示，将以审计署统计的约11万亿元债务为基础，先行区分出显性、隐性、直接以及或有债务并分析风险，分门别类采取政策，制止住地方政府债务扩张的趋势。

　　11万亿元已是一个确凿的数据。全国“两会”期间披露的国家审计署数据显示，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.72万亿元。而国家审计署副审计长董大胜此间也曾表示，目前地方债在10.71万亿元左右(同期中央债务规模在7.7万亿元左右)。

　　“一些地方政府的财政已经进入“拆东墙补西墙”、循环举债的周期。”一位不愿具名的中银国际宏观分析师在接受本报记者采访时表示，政府逾期债务的风险已经显露出来。而将平台债继续展期处理的做法显然不可为继，出台实质性疏导政策时不我待。

　　债务特征有变化

　　11万亿元无疑是个异常沉重的数据，且这仅是截至2010年底的统计额，而地方债是逐年增长的，也就是说，2013年的地方债数额显然已超过这个值。而据国家税务总局今年年初发布的数据，2012年全国税收完成超11万亿元。也就是说，要补上截至2010年的地方政府债务，需要花费全国一年的总税收。而同时，这笔债务相当于全国GDP(2012年为51.9万亿元)的五分之一强。

　　今年“两会”期间，担任全国政协委员的审计署副审计长董大胜公开表示，考虑到部分地方债存在一定浮动性，估计目前各级政府总债务规模在15万亿～18万亿元之间。而华泰证券发表的最新地方债报告称，预计到2013年底，中国地方政府债务余额将达16.3万亿元，约占2013年GDP的29%。

　　地方债虽是一个统称，但各分项的状况也不容乐观。据华泰证券报告显示，截至2012年底，地方债中平台贷款9.3万亿元，城投债存量1.77万亿元，信政合作5016亿元，保险资金基础设施债权投资3240亿元，中央代发地方债6500亿元，上级财政借款6800亿元，其他借款1.59万亿元。

　　“目前对地方融资平台债务展期的处理，令国有银行不良资产的状况在向后延续。”银监会研究局一位资深研究员在接受本报记者采访时如此表示。

　　这不是最严重的情况。“一些地方政府财政已进入循环举债周期。截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%，还有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。”前述中银国际宏观分析师在接受本报记者采访时表示。

　　而目前，政府逾期债务的风险已经显露出来。据财政部财政科学研究所团队的调研报告，地方政府和行政事业单位积欠的工程款，正成为影响广泛的一种隐性债务。该所副所长刘尚希近日在接受本报记者采访时表示，一些地方政府和有关行政事业单位为了搞“形象工程”，举债上项目，积欠了大量施工单位工程款。“有县级政府因无法偿还城市公共建设施工单位工程款，通过政府投资融资平台——城投公司进行房地产开发，把房地产项目抵押给相关工程公司。”

　　而董大胜在全国“两会”期间曾公开表示，“我们了解到目前还有个别地方政府新建融资平台，通过信托以向公务员、职工集资的方式获得建设资金。这些情况应该引起足够的重视，进一步约束地方政府负债建设的冲动。”

　　新思路应换来新方法

　　财政收入增速放缓与地方政府偿债高峰到来，这是新任财政部部长在平台债问题上面临的一大挑战。国际评级机构穆迪近日发出警示，财政收入增长放缓对中国地方政府信用不利，可能促使它们通过特别融资工具扩大借贷规模，从而使地方政府债务负担变得更加沉重。

　　穆迪的理由是，由于城投债所筹集的资金主要投资于准公共物品，因此发行人盈利能力普遍较差，产生的净经营性现金流有限，偿债资金严重依赖地方政府财政补贴，加上大量的地方政府性债务，城投债后续可能产生的信用违约风险不容小觑。

　　因此，楼继伟在上述论坛上阐述其工作思路时表示，除了要摸清地方债风险，“下一步会研究完善制度，会给地方政府开一条正道，堵住那些歪门”。在市场人士看来，这是今年政府将财政部代理发行地方债额度上调至3500亿元的重要原因。

　　这指的是，3月5日，国务院正式批准由财政部代理发行地方债额度为3500亿元，堪称我国自2009年发行地方债后，地方债发行额度最高的一次。对于11万亿元债务而言，这3500亿元可能只是杯水车薪，但起码释放出了一个信号，即“财政部代发的地方债额度增加，说明当前中央对地方债的态度转变为开前门，关后门，意在引导疏通。”刘尚希对本报记者表示。

　　经济学家认为，按照楼继伟部长的方法，逐步编制、审核资产负债表，乃至公布资产负债表，很有意义。深圳大学金融学教授国世平在接受本报记者采访时表示，有了资产负债表就可以发债，也有利于监督和预防风险。“当然，这个资产负债表的编制也非常困难，会遇到地方政府的阻力。”

　　“我国地方债务规模还有上升空间。”交银国际分析师李珊珊分析表示，一方面，“开源”措施必不可少，税收政策亟待改革，中央和地方在税收分配方面的占比应当有所调整，地方政府应留足更多资金支持地方经济发展;另一方面，“节流”政策必须落实，地方政府盲目追求GDP的做法应尽快得到整治，违法、违规、劳民伤财的项目应尽快取消。一边开源一边节流，可以为地方债拓展缓冲空间。

　　留任的央行行长周小川在全国“两会”期间也表达了类似观点。他表示，目前的平台贷有很大一部分是项目型贷款(如市政基础设施等)，这部分有能力偿还;还有相当一部分贷款有抵押或质押支持，只要抵押品和质押品不出现风险，也有偿还能力;还有大约20%左右的地方政府融资平台贷款，项目可能是公益性的，它本身没有收入来源，要靠地方财政运用未来的其他收入综合进行偿还。

　　“对最后这一方面的内容，大家要高度重视，但也要看到，在城镇化过程中，有一些地方政府应该做的事，却因没有合适的融资渠道而无从下手。可以尝试使一些有综合收益的项目融资获得金融市场和金融服务的支持。这样的话，既可以在未来减少地方政府融资平台所隐含的风险，也能够支持城镇化所需要的融资。”周小川提出了腾挪转换的空间。