宏观调控空间缩小 逐步降低“高增长依赖”

　　中国人民大学宏观经济分析与预测课题组 陈彦斌 阎衍 段亚林
　　当前中国经济增长困境集中表现为“高代价的高增长不可持续”与“高增长依赖”之间的强烈冲突。如何应对中国经济增长困境是一个值得研究的重大问题。本文认为，中短期内仍然需要稳增长，但破解困境的根本之道应该是通过深化改革来降低中国经济的“高增长依赖”。
　　一、中国经济增长的成就与当前困境
　　改革开放以来，中国经济增长速度惊人。1978年至2012年，中国平均经济增速高达9.92%。中国GDP总量世界排名由1978年的第10位跃居至当前的第2位，占世界经济的比重由1980年的1.9%稳步升至2011年的10.5%。在经济高速发展的同时，人民生活也获得了巨大改善，1979年至2012年，我国城镇家庭人均可支配收入和农村家庭人均纯收入平均实际增速分别达到8%和7.5%；2012年我国人均GDP超过6000美元，已经由20世纪80年代中期之前的低收入国家发展为中等偏上收入国家。预计中国的GDP总量将在2019年左右超过美国，成为世界第一大经济体，届时中国人均GDP将达到13041美元（以2010年的不变美元计价），成功迈入高收入国家行列。
　　高速经济增长的代价主要体现在两个方面。第一，高增长导致了资源大量消耗和环境严重污染，高增长的资源、环境代价过高。第二，高增长导致了严重的贫富差距和社会冲突，使政府为了维持社会稳定而支付了巨额成本。然而，高代价的高增长是不可持续的，这与中国社会的“高增长依赖”存在强烈冲突，中国因此陷入了增长困境。
　　
　　二、宏观调控政策无法根治经济增长困境
　　我国宏观调控政策的本质，是通过调节以投资为核心的短期总需求管理政策来保障经济的平稳、较快发展。这就决定了宏观调控显然在降低“高增长依赖”方面很难发挥实质性作用。而且，宏观调控政策往往只能在短期实现“稳增长”或者“保增长”的目标，无法长期维持经济的高增长，因此无法根治我国的增长困境。
　　1、宏观调控政策只能在短期实现“稳增长”或者“保增长”的目标，而无法改变中国未来潜在经济增速放缓的大趋势。
　　造成我国未来潜在经济增速放缓的因素主要来自于国际大环境、人口自然规律和经济发展规律等，而宏观调控无力改变这些因素。具体来说，造成我国未来潜在经济增速放缓的因素包括如下四个方面。
　　第一，当前第三次科技革命技术创新浪潮已经逐渐结束，而新的技术创新浪潮尚未出现，致使世界走入技术创新低谷并导致全球经济增长乏力，这就会抑制我国外部需求的扩大。
　　一是发达国家居民部门的还债压力使得居民消费增速大幅下滑，减少了对中国商品和劳务的需求。金融危机使发达国家居民的资产负债表严重恶化。因此，居民部门在当前和未来较长一段时期内会处于重建储蓄和积累财产以偿还债务的阶段，致使以往的负债型消费模式无法持续，消费陷入疲软。
　　二是发达国家政府部门的债务困境将对中国出口增长造成严重的不利影响。当前欧洲是政府债务困境的重灾区，美国和日本等其他发达国家的债务问题也十分严峻。发达国家的债务困境难以在短期内得到有效解决；据IMF估计，发达国家政府总债务占GDP比重在2011年至2017年都将处于历史高位。发达国家的政府债务困境将加剧发达国家甚至全球经济衰退风险，抑制中国出口增长；政府债务困境将迫使发达国家实施更加严格的财政紧缩政策，直接降低了总需求规模；同时高政府债务还限制了政府采用财政政策应对短期经济波动的能力；发达国家政府债务困境将提高金融市场的整体风险，并通过金融加速器效应增大实体经济发展的风险。
　　第二，人口老龄化的加速将导致“人口红利”逐渐消失，劳动力成本可能将上升，资金成本也可能会由于国民储蓄率的下降而提高。有利的生产型人口结构使中国改革开放之后劳动年龄人口数量大量增加，压低了劳动力成本。而在当前，快速的人口老龄化推动人口结构步入拐点时期，劳动力供给增速的迅速减小带动劳动力成本进入长期上升通道。根据联合国的数据，中国老年人口增长率在当前快速提高，并将于2018年达到自1950年以来的最大值5.44%；这导致劳动年龄人口（15至64岁）增长率将会由2010年的0.9%下降到2016年的0.06%，其后增长率将由正转负。
　　改革开放以来，高储蓄为中国经济发展提供了充裕的资金来源，压低了金融市场整体利率，降低了企业的投资成本。从国际对比可见，过去30年中国实际贷款利率相对于世界主要经济体长期保持于低水平：1980年至2010年中国平均实际贷款利率低于世界主要发达国家1至6个百分点。而在未来，储蓄率将由高位回落，进而带动实际利率上升。具体而言，未来国民储蓄中的家庭、企业和政府储蓄三个部分都将趋于降低。引起居民储蓄率下降的因素主要有：人口红利逐渐消退；房屋价格上涨幅度将逐步趋缓，为买房而储蓄的压力可能会削弱；社会安全网的建设和金融深化将降低居民的预防性储蓄；新一代人的消费观念和信用卡等新消费模式的普及。政府储蓄将存在较大的下降压力：中国当前的税负水平已经处于高位，财政收入难以继续保持过去的高速增长，而政府的消费性支出却可能由于老龄化进程加速和其他民生支出的扩大保持高速增长。同时，未来劳动报酬、企业支付的财产收入净额等企业成本的提高将降低企业储蓄。
　　第三，工业化进一步推进的空间明显收窄。从世界各国的工业化程度对比来看，中国在2007年的工业化率已经显著高于除马来西亚以外的其他国家自1970年以来的峰值，进一步提高工业化率的空间有限。另外，从工业化时间来看，上世纪完成工业化的主要经济体，其工业化进程平均耗时15至20年。相比之下，中国的工业化进程从1978年起至今已超过30年，即便是重化工业化从1991年起至今也走过了20年。因此，当前中国的工业化进程很可能已经走到后期，进一步提升的潜力不大。
　　第四，中国突出的大国经济特征决定了出口规模难以继续高速扩张。经过长期高速发展之后，中国在当前已经具有突出的大国经济特征。当前中国出口占世界市场的份额在10%左右，即使中国未来的实际出口增速保持于中等水平（平均约15%），那么在2020年中国的出口占世界市场的份额也将高达约15%；而对于日本、韩国等经历过高速出口导向型经济增长的亚洲新型工业化国家，其在各自的历史发展轨迹中占世界市场份额的峰值也仅为10%左右。可见，当前中国已经形成庞大的出口规模，未来出口规模的进一步快速增长将可能接近世界市场吸收能力的上限，是国外需求所难以消化的，而且国际贸易市场中竞争的显著加剧和贸易摩擦的大幅增多等诸多限制因素也将会随之出现。因此，中国出口导向型战略难以持续，出口规模难以继续高速扩张。
　　2、宏观调控的政策空间趋于缩小，其短期稳增长能力进一步减弱。
　　第一，财政政策方面，当前中国政府债务水平已居于历史高位，预计未来还将继续上升，这将严重影响政府的财政能力，未来政府运用积极财政政策的自由度大不如前。1986年，中国政府总债务余额占GDP的比重约为10.2%，此后政府债务水平逐渐上升，2011年中国政府债务占GDP比重进一步大幅上升至38%左右。未来中国政府债务水平预计还将继续上升。据测算，若考虑隐性和或有债务，中国政府债务占GDP比重在2012年至2050年间将持续保持上升态势，在2050年将升至107.7%。
　　第二，货币政策方面，当前中国M2/GDP已经居于绝对的历史和国际高位，常规的数量型货币政策调控工具的使用空间大幅缩小。从2007年至2012年货币政策工具调用情况来看，数量型货币政策工具使用率高达66%。随着数量型货币工具的频繁调用，当前我国M2/GDP指标值已居于绝对的历史高位：1986年，我国M2/GDP指标值仅为0.65，2012年该指标已达到1.88，约为26年前的2.9倍；这一变化在2007年以来尤为明显，2007年至2012年我国M2/GDP比值上升幅度达到0.36。通过国际对比还可以发现，当前我国M2/GDP指标也已大大高于主要发达国家的水平；2012年，我国M2/GDP指标值为美国的2.8倍。可见，当前我国经济体内部的流动性已经相当充裕，继续凭借数量型货币政策调控工具刺激经济的空间不大。
　　第三，产业政策的效力将由于市场机制的逐步完善、“后发优势”的逐渐弱化和社会对权力寻租容忍度的降低而逐渐减弱。除了防止腐败（扶持最优秀的企业而不是关系最铁的企业）之外，产业政策要想取得成功需要对未来的科技走向要有准确的前瞻性判断。但是，上个世纪90年代日本将重点放在人工智能技术上而错失IT技术和互联网技术等主流领域的发展机遇，上个世纪80年代中国某著名科学家鼓吹特异功能是新一轮科学革命等大量例子表明，要准确预言未来的科技走向可能只是个天真的童话。
　　三、深化改革完成“三大转变”根治中国经济增长困境
　　未来我国潜在经济增长率放缓的趋势难以被逆转，如果继续强行维持以往的高经济增速，就很难脱离传统的增长主义发展模式，那么必将进一步推高经济增长所造成本已高企的巨大代价，而这将是未来我国社会所难以承受的。本文认为，破解困境的根本之道应该是通过深化改革来降低“高增长依赖症”，当然，中短期内仍然需要稳增长，因中国经济与社会比较脆弱。具体来说，我们的政策建议是：
　　1、中短期内，做好“稳增长”工作。
　　第一，加快推进城镇化，重点实现“农民市民化”，充分发掘内需潜力。城镇化所拉动的投资需求依旧是我国中短期内进行“稳增长”不可或缺的重要手段，因此应该坚持加快推进城镇化的政策导向。城镇化过程中所形成的房地产等基础设施投资，以及由此拉动的钢铁、水泥、家具制造等相关产业的投资将为我国中短期内的经济增长贡献重要的力量。
　　数据显示，我国每增加一名城镇居民将拉动57.12万元的固定资产投资；城镇化预计将在未来10年拉动40万亿元投资。为了更好地发挥城镇化的“稳增长”作用，需要在城镇化过程中重点实现“农民市民化”，从而有效扩大居民消费。“农民市民化”能够大幅提高农民享有的社会保障和公共服务水平，消除他们的后顾之忧，降低其预防性储蓄，从而增加消费。不仅如此，“农民市民化”还将加快农民消费观念和习惯的转变，增加他们的文化、娱乐、体育等服务消费支出。因此，未来城镇化应当以“农民市民化”为重点，通过完善公共服务体系建设、逐渐放宽城市的户口准入制度和稳步推进土地制度的市场化改革等措施提高农民转化为市民的能力。
　　第二，实施总量减税，既拉动总需求也拉动总供给，为经济增长提供内生动力，促进中国形成以减税引擎的“新双轮驱动”型经济增长。当前我国的税负水平无论是从历史对比还是国际对比来看都已经处于相对较高的水平。从包含一般预算收入、预算外收入、土地有偿使用收入和社保基金收入等在内的“大口径”宏观税负的角度来看，1994年以来我国宏观税负水平表现出明显的上升趋势，在2011年达到35.96%，比1994年高17.84个百分点。
　　从国际对比来看，当前我国宏观税负已经过高：2011年我国的大口径宏观税负高于发展中国家平均水平（32.9%）和美国（31.65%）。世界银行的调查资料显示：对于人均GDP在2000美元以上的中等收入国家，最佳宏观税负为23%；对于人均GDP在10000美元以上的高收入国家，最佳宏观税负为30%。2011年我国人均GDP仅为5414美元，宏观税负显然已经过高。在高税负的环境下，大力进行总量减税是刺激经济的有效手段。总量减税可以全面减轻企业和居民的负担，同时刺激企业生产和居民消费，总供给和总需求从而都能够得到扩张。可见，总量减税可以促进我国形成以总量减税为引擎的总需求-总供给“新双轮驱动”型经济增长，替代以往的以出口为引擎的总需求-总供给“双轮驱动”型经济增长，为经济增长提供更长效的内生动力。然而需要指出的是，只有在缩减政府规模和提高政府效率以大幅降低政府支出的前提下，总量减税才能够全面落实。否则，在当前政府所面临的严峻财政支出压力之下，总量减税难以具备实施的客观基础。
　　第三，合理运用财政政策和价格型货币政策工具，以防宏观经济出现大幅波动。宏观调控是在短期内平抑经济波动的有力工具。未来应该着重发挥我国财政政策灵活、高效的独特优势，防止经济在短期内出现“硬着陆”。我国财政政策的制定流程相对简洁、时效性强，可以在经济过度下滑时期发挥“稳增长”的关键作用。货币政策方面，在我国M2/GDP已经居于绝对高位的情况下，央行可以更多地使用价格型货币政策工具，加强价格型货币政策工具和数量型政策工具的配合，以更好地发挥货币政策的“稳增长”作用。
　　2、长期内，通过“三大转变”降低“高增长依赖”。
　　第一，加快行政体制改革并深化经济体制改革，将政府职能从“做大蛋糕”转变为“分好蛋糕”和“做绿色蛋糕”。
　　一是改变政府的增长主义定位。完善对地方政府的绩效考核机制。改变以GDP为核心的相对绩效考核机制，提高市场经济法制建设、经济增长能耗和公共服务水平等指标在地方政府绩效考核体系中所占的权重。完善对地方政府的考核机制可以改变地方政府的目标体系和行为方式，减轻地方政府过度干预市场的动机。进行财政体制改革。合理降低用于经济建设的财政支出占总财政支出的比重，将节省出来的财政资源用于提供基本公共服务。按照财权与事权相匹配的原则进一步理顺并调整各级政府之间财政分配关系，为地方政府的基本公共服务提供相应的财力保证，以减轻地方政府为了弥补财政收入不足而干预市场的动机。继续深化行政审批制度改革。在进一步清理、减少和调整行政审批事项的同时，强化对审批权力运行的监督和制约，并改进和创新行政审批服务方式，提高审批透明度和审批效率。行政审批制度改革可以弱化政府对微观经济进行直接干预的能力，从而增强市场在资源配置中的作用。
　　二是建立体现社会公平的分配方式，着力降低贫富差距。在初次分配环节，逐步完善工会制度、健全工资的制定和增长机制；严格执行最低工资制度；加强对垄断行业工资水平的调控力度，缩小行业收入差距；加快建立收入分配监测系统，整顿和规范收入分配秩序，增加收入分配的透明度，坚决取缔非法收入。在二次分配环节，通过税制改革合理调整税率结构，加强其调节收入分配的作用：完善税制结构，提高直接税在税制中的地位；适时推出财产税，填补我国的税制在财产层面调节居民贫富差距的巨大空缺，建立更加完整的调节贫富差距的直接税税制体系；增强个人所得税累进性，减轻中低收入者的税收负担，加大对高收入者的税收调节。提高再分配性财政支出的总量，并促进城乡居民在基础教育、医疗卫生和社会保障等财政公共服务支出方面的均等化。在三次分配环节，加强和完善慈善事业相关的立法，进一步引导、规范和促进慈善事业的发展。此外，由于房产在我国居民财产中占据重要地位，所以还应该继续坚持以抑制投机投资性购房需求、促进房价回归合理区间为导向的房地产调控政策不动摇，防止房价过快上涨所导致的有房者和无房者之间财产差距扩大。
　　三是高度重视资源环境问题，努力实现绿色经济增长。完善并落实“绿色GDP”考核机制。只有将“绿色GDP”相关指标纳入全国统一性的官员考核体系，才能给地方政府提供发展绿色经济的激励，进而促使地方政府制定和落实发展绿色经济的各项相关政策。事实上，我国在2006年进行的“绿色GDP”核算试点之所以遭遇挫折，正是因为“绿色GDP”核算方案与以GDP为核心的地方政府考核机制之间存在强烈的冲突。大力推进资源品价格改革，逐渐实现资源品市场定价机制。逐步推动能源和矿产等资源品价格改革，建立起市场化的资源品价格形成机制，使资源品的价格能够合理反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境污染成本。大力推进资源品价格改革能够有效改变资源品在不合理的低价格下被过度使用的状况，激励生产者积极推动技术进步，促使生产模式从粗放型向集约型转变。制定鼓励绿色产业发展和约束非绿色产业发展的产业政策，引导产业结构向资源节约型和环境友好型的方向发展。对符合绿色标准的企业、项目或相关产品给予税收优惠或财政补贴，并通过信贷政策引导金融机构将节能环保因素作为发放贷款的重要参考指标，鼓励金融机构对环保企业适当降低利率、延长贷款年限和提高贷款额度等。而对“三高”（高污染、高耗能、高耗水）企业则进行相应的税收和信贷约束。
　　第二，积极推进社会改革，将“以经济建设为中心”的基本路线转变为“经济建设与社会建设并重”。社会建设明显滞后于经济建设是导致我国出现社会架构的稳定性持续降低、对高速经济增长的依赖性逐步增强的主要原因。要想降低社会对高经济增速的依赖度，就必须加快推进社会改革，弥补社会建设领域的历史欠账。具体来说，应该从完善社会基本公共服务体系、提高社会管理水平和扩大就业三个方面推进社会改革。
　　一是完善社会基本公共服务体系。社会基本公共服务是指政府在社会保障、公共教育、医疗卫生、住房、公共文化、基础设施等诸多方面向全民提供基本的生活服务和保障。完善基本公共服务对于改善中低收入者尤其是社会弱势群体的福利水平具有极其重要的意义，是社会健康平稳运行的重要保障。应该强化对地方政府的基本公共服务绩效考核和行政问责；依据中央与地方管理责任的划分加快完善公共财政体制，保障基本公共服务支出；改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，实现提供主体和提供方式多元化；推进基本公共服务均等化，大力缩小区域和城乡间公共服务水平的差距。
　　二是提高社会管理水平，维护社会和谐稳定。社会管理具有协调利益关系和缓解社会矛盾的重要作用。强化社会管理可以使群众利益诉求的表达更加通畅、社会舆情的汇集和分析更加有效，还可以通过更加灵活、更加丰富的途径将矛盾及时化解于基层和萌芽。应该鼓励各类社会组织依法参与社会管理，充分发挥积极作用；推进社区建设以完善基层社会管理体系，加强政府管理与基层自主管理的配合与互动；集中社会管理资源重点应对违法拆迁、滥用权力与腐败等群众长期反映强烈的社会热点问题。
　　三是全面有效地扩大就业和促进再就业。就业是居民改善生活条件的基本途径，同时也是居民接触社会的主要渠道和实现自身价值的最重要手段。因此，扩大就业是维持社会稳定的重要保障。应该深化户籍管理等体制改革，逐步消除城乡二元的就业体制障碍，建立城乡统一的人力资源市场，创造城乡劳动者平等的就业环境；结合结构性失业人员的特点，加大职业技能培训，提供个性就业指导，缓解产业结构调整和升级过程中引发的结构性失业问题；对高校毕业生进行就业指导，鼓励毕业生深入农村以及基层就业；鼓励自主创业，积极落实小额担保贷款及贴息等创业扶持政策；加快就业信息服务体系建设，整合公共就业服务机构，为劳动者提供方便快捷的就业信息。
　　第三，深化司法体制改革，加强法制建设，将“人治”转变为“法治”。加强法治建设对于降低“高增长依赖”的重要意义在于：一是加强法治建设可以维护社会的公平正义，保护居民（尤其是弱势群体）的合法权益不受权力阶层的侵害。二是加强法治建设可以使得居民更方便地通过法律途径解决各类矛盾和提出利益诉求，保证及时、妥善地化解各种社会不安定因素。三是加强法治建设是完善市场经济制度的根本，而诸多解决当前“高增长依赖”的应对策略正是基于良好的市场制度来发挥作用的，因此加强法治建设是诸多其他应对策略发挥效力的重要保障。例如，加强法治建设有助于更顺利地规范收入分配秩序和实现资源品市场定价机制。