对新财长的财税改革期待

本报记者 牛福莲

    3月24日，新任财政部部长楼继伟出现在此间举行的中国发展高层论坛2013年年会上，并首次以财长身份公开发表演说。
    这位一周前刚从中国投资有限公司（下称“中投”）董事长位上卸任的新财长，自上任之初便一直处在媒体聚焦之下。业界对这位“既懂财税知识又懂货币政策”的新财长充满期待，甚至有业内人士解读称，其上任本身即可看作是中央将下大力度推进财税体制改革的信号。
    当前，如何建立中央和地方财力与事权相匹配的财税体制、如何强化预算管理、如何重建地方财税体系等一系列问题，是摆在财长楼继伟面前的难题。
    有过9年财政部副部长经历及地方政府任职经验的楼继伟，曾参与设计1994年分税制改革，是中国财税体制改革的重要研究者和参与者，对财税体制改革实务及财政政策运用亦十分精通。有人将“最专业和最懂市场的财政部长”称号送与他。
    分税制该如何完善
    1994年，那场影响深远的分税制改革使中国财政秩序为之大改，使中央财政重获活力。 20多年来，这一分税制财政体制沿用至今，搭建了市场经济条件下中央与地方财政分配关系的基本制度框架，发挥了一系列正面效应，但随着我国经济发展进入经济增长转换阶段，这种带有明显“分灶吃饭”印记的财政体制矛盾已逐渐暴露。突出的问题是基层财政困难，表现为财权重心上移而事权重心下移，造成财政收支不匹配。
    “地区之间的差异在加大，建立在地方分权基础上的公共服务体系和社会保障体系不可避免地出现碎片化。”国务院发展研究中心社会发展研究部原部长丁宁宁对中国经济时报记者表示，假如还有向楼继伟部长提问的机会，他想问楼部长：如何看待中央预算和地方预算的关系？中央政府到底应该管什么，不该管什么？
    丁宁宁说，假如一个富裕地区的医改标准为每人每年报销30万元，而都按这个标准的话，显然不可能在全国实行。“要在全国范围内实现公共服务均等化，中央预算就应对所有带有公共服务性质的项目划定一个框架，否则将来只会随着地区差异扩大而加剧不平等。 ”他说，由于中央和地方的事权与财权划分不科学，也导致中央政府在教育、医疗、住房等领域的宏观调控始终难以发挥作用。
    国务院发展研究中心原副主任侯云春也在接受本报记者采访时谈到财税体制改革的弊端和必要性。他说，相比在最终环节征收的以企业所得税、个人所得税、财产税、房产税为主的直接税，目前我国的税收体制主要是以增值税和营业税为主体的间接税，它与“分灶吃饭”沿袭而来的财政体制一起，最终导致了当前经济发展中所存在的投资冲动、产能过剩、重复建设、GDP至上等问题。
    “在当前市场和投资空间逐渐减少、产业结构调整的转型时期，如果不进一步深化促进包容性增长的财税体制改革，对我国经济发展方式转变和社会稳定将会带来不良影响，财税体制不改革，其它方面的改革也将很难进行。 ”侯云春对当前的财税体制发出警告。
    对于该如何完善当前的财政体制，国务院发展研究中心宏观经济部副部长孟春给出如下建议：一是健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，把医疗、教育、社会保障等关系全体人民利益的公共服务职能集中到中央层面，促进劳动力流动；二是大力推进财政体制扁平化，以完善“乡财县管”和“省直管县”改革为突破口，减少政府层级；三是完善地方税体系（可以房产税、机动车使用税、碳税等为突破口）和地方政府阳光融资制度建设，加强预算约束和全口径监督，强化地方政府还债责任，逐步摆脱对“土地财政”的依赖，化解财政风险隐患。
结构性减税应如何推进
    假如不出意外，新财长楼继伟上任后面临的首项改革应该是营业税改征增值税（下称“营改增”）。作为财税改革的突破口之一，“营改增”被多方寄予厚望。而在2013年，“营改增”有望继续扩容。
    自2012年1月上海作为首个试点城市正式启动交通运输业及6个现代服务业的“营改增”之后，全国先后有11个省市在一年内陆续加入试点。而就在上个月，财政部发布消息称，除了已经纳入试点的12个地区，目前，河北、河南、山东等多省已经正式上报，主动要求2013年加入“营改增”试点。
    另外，有消息称，在试点地区范围拓宽的同时，行业领域也有望拓宽。除继续推进交通运输业和部分现代服务业纳入试点外，邮电通信业也有望参与。
    2012年，我国纳入议程的税制改革内容有6项，分别是 “营改增”、消费税、资源税、房产税、城市建设维护税和环境保护税。这其中，唯有“营改增”的推进争议最小，且最终吸引地方政府和企业主动要求参与。
    “营改增”作为我国结构性减税的重要一环，对所涉行业企业的减税效应非常明显。其中，小规模纳税人的减税效应更加显著，其税率由原来的5％降为3％，下降的幅度达到了40％。
    按我国现行税制，国内增值税是中央和地方共享税种，中央与地方按75∶25比例分享。而当前的“营改增”改革则为了保证地方政府的积极性，规定在试点期间，“营改增”的支配权仍归地方。当然，从长期来看，这只属于过渡性政策。
    而随着“营改增”快速扩容，如何构建地方税体系以及如何调整中央与地方财政体制关系等问题，被提上了财税改革的议程。以个人所得税、房产税、资源税等为主的直接税是否能被纳入地方税体系，成为各地方政府的期待。
    孟春认为，未来应完善以结构性减税为重点的税制改革。但结构性减税不是全部减税，而是对部分阻碍公平和效率的税种进行调整。这其中包括大力推进“营改增”改革试点范围、适当降低增值税的税率等，以促进第三产业和中小企业的发展，推动产业升级和经济发展方式转变。同时也包括大力清理整顿各种不合理、不合法的收费，努力推进“费改税”，以规范政府非税收入体系，减轻中小企业负担，维护市场公正。
    与结构性减税相对应的是 “结构性增税”，孟春说，比如扩大房产税的试点范围、改革资源税的计征方式、研究开征环境保护税、适时推出遗产税和赠与税等，都将有利于调节逐步扩大的收入分配差距，提高资源和能源的使用效率，促进包容性的可持续发展。