大部制改革打响行政体制改革攻坚战

　　1.1、深化行政体制改革必须着眼于长远并从根本入手
　　虽然推进政企分离和政事分离已有多年，也取得了不小的成效，但是改革中仍有不少需要深入推进的地方。在我国现行的行政体制中，政府该承担哪些职能和不该担负哪些职责并不是特别明确，政府还承担了太多企业和事业的职能，政府过多干预市场的事情时有发生。比如，国务院部委之一的铁道部是政企不分的典型代表，国务院部委机构内部还存在大量的出版社和报社等直属事业单位。而且，行政审批的程序仍然繁琐冗长，影响到了企业的投资经营决策，这些都是需要继续改革的地方。
　　从长远来看，深化行政体制改革必须从根本入手，但是考虑到改革的可承受性，可以分阶段逐步实施。政府机构改革在中央和地方层面需要上仿下效协同推进，这必然会牵扯到政府架构和行政区划的调整，富余人员的消化和分流安置，是一场牵一发而动全身的改革攻坚战。
　　我国现行宪法中明确指出，?中华人民共和国的行政区域划分如下：(一)全国分为省、自治区、直辖市;(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。然而实际的情况却是，在我国的省和县之间存在着地级区划，县下面还有乡镇级的行政层级，构成了在全世界独有的五级行政层级。
　　美国与我国的国土面积大小接近，但美国实行的是州-市和州-县-镇共存的行政层级体制。相比之下，我国人口密度高，但省级区划数偏少，省级行政管理的人口较多，管理的国土面积较大，管理的县级行政区划过多，造成了我国省级行政管理上的?心有余而力不足，由此产生了省级派出机构逐步演变成为介于省和县之间的地级市层级。我国实际的行政层级体系过于庞杂，容易造成机构臃肿、职责不清、人浮于事和效率低下等弊端。而且，由于市管县的原因，不少地区的县财政完全被地级市控制或绑架，县域经济发展难上加难。更为糟糕的是，不少地方政府预算内财政收支吃紧，政府机构人员庞杂，?三公经费开支浪费严重，因此不得不借助于预算外的大量税费摊派征收来维持，土地财政现象盛行，增加了社会负担。
　　我国城镇公共管理和社会组织就业人员大致占到城镇单位就业人员总数的10%，如果加上科学研究、技术服务和地质勘查业、水利、环境和公共设施管理业、教育、卫生、社会保障和社会福利业的从业人员，行政和事业单位从业人员占到城镇就业人员总数的30%，约为4,300万人。进一步考虑各级各类隐性或者类公务员岗位，我国有大量的城镇工作岗位来自于政府相关的机构。
　　优化行政层级，调整行政区划，控制和压缩各级政府机构就业岗位是我国行政体制改革的大趋势。但在我们面前一幕接一幕上演的却是，除了个别年份之外，报名参加国家公务员考试的考生人数几乎每年都在增长。在就业前景不明朗的情况下，国家公务员岗位在广大考生心目中始终是香饽饽，受到体制障碍的束缚，整个社会缺乏创业精神。推进行政体制改革需要考虑广大公务员阶层的利益。但同时，过于庞大的公务员队伍恰恰也是妨碍改革不断深化的重要因素。
　　1.2、大部制改革打响行政体制改革攻坚战
　　所谓大部制，即将政府职能相同或接近的部门整合并组建超级部门的政府行政体制。大部制可以最大限度地避免政出多门、职能交叉和多头管理的问题，提高办事效率和降低行政成本。在我国到底以多少大部门政府机构设置为宜的问题，这其实并没有明确而严格的答案，而是以适应市场经济社会的需要为依据。
　　我国行政体制改革的总体方向是建立一个扁平化的服务型行政体系。深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建立一套政府和市场分工明确且互为补充的体制，即政府该管的事要主动管好，政府不该管的事要大胆地让市场发挥配置资源的基础性作用。在政府机构设置不断适应市场经济社会需要的调整过程中，逐步形成高效的大部门体制是行政体制改革的方向之一。
　　国内不少专家学者认为，我国的行政体制改革主要分为三个层次。第一，精兵简政，推进国务院部委大部制改革，这是向?小政府、大社会迈进的第一个层次;第二，将现有的由中央-省-地级市-县-乡构成的五级政权体制逐步改造成为由中央-省-县/市组成的三级政权体制，建立并完善省直管县的行政层级体制;第三，划小省级行政区划，巩固省直管县的行政体制，深化乡镇党政事业机构综合改革。
　　行政体制改革的三个层次可以联动互动，而且由表及里，下一个层次的改革比上一个层次的改革对社会的影响来得更大，但是改革的难度也随着层次的深入而不断加大。高瞻远瞩的专家学者普遍认为，政府在行政体制改革上可以分阶段逐步实施，这样可以减少改革的阻力，改革获得成功的可能性也就更大。因此，要彻底改变机构臃肿、职责交叉、人浮于事、效率低下的局面，达到自上而下建设服务型政府的目的，国务院大部制改革是行政体制改革的重要突破口。深化大部制改革的本质是打响了行政体制改革的攻坚战。
　　压缩行政层级和重新划定行政区划，事关我国城镇化大局，我们在这里略作探讨，在以后的改革红利系列报告中将做进一步论述。我国省际和省内的城镇发展状况差异都很大，城镇等级规模结构不尽合理，尤其在中西部的一些人口大省。比如，湖北和河南的第一大城市市辖区人口分别占到前五大城市市辖区人口总数的48%和43%。省内的各类资源都倾向于向省会城市集中，而且由于人口和资源的集聚效应，反而进一步强化了省会城市的?龙头老大地位，造成了人口规模仅次于省会城市的第二和第三大城市的发展潜力无法充分释放，比如湖北的襄阳和宜昌。同时，省会城市的交通拥堵等情况却随着人口的增加在恶化。
　　从分散和疏导大城市资源环境压力的角度去解读，培育一批有发展潜力的中等城市成为大城市是非常有必要的。将行政管理层级从五层压缩到三层，并在划小省级行政区划的过程中，提拔一些地级市成为省会城市，既可以分流安置一批精简下来的人员，又可以推动城镇化均衡发展，所以我们认为行政体制改革越往下深入，释放的改革红利也就越大。
　　另外，我国现有15个副省级城市，其中10个是省会城市，5个是计划单列市。从经济或人口规模上来讲，有些与直辖市不相上下，已经具备了升级为直辖市的条件，比如广州、深圳、武汉和大连等。因此，我们认为，完全可以在现有的副省级城市中选择并增设一些直辖市，加强中央控制，这样也可以推动划小省级行政区划和增加省级区划数工作的开展。总体而言，划小省级行政区划层面的改革意义深远，直接关系到省直管县的改革成果能否得到巩固。
　　设置直辖市对经济发展的意义有案可查。重庆市于1992年被辟为沿江开放城市，从1996年9月开始代管万县市、涪陵市和黔江地区，最终全国人大于1997年3月14日审议批准重庆正式设立为直辖市。每一次扩权和放权都揭开了重庆市发展的新篇章。尤其是在重庆设市之后城镇固定资产投资增速在1998年同比跳增46%，并且持续多年高于全国平均水平。总体而言，扩权和放权之后的重庆市的经济增速要快于?老东家四川省。而且，重庆市的城镇化率水平提升的速度也要明显高于四川省。重庆市的城镇化率从1997年的29.3%上升至2011年的55.0%，增加了25.7个百分点，同期四川省的城镇化率从17.7%提高到41.8%，上升了24.2个百分点。
　　通盘考虑，我们认为，与我国城镇化进程相协调，划小省级行政区划与增设直辖市相结合的行政区划调整将释放巨大的改革红利。对于资本市场投资者而言，行政区划调整会给区域发展提供相当可观的政策红利，系统性地利好当地经济各行各业。
　　1.3、大部制改革是市场化变革的前奏
　　行政体制改革是为了适应市场经济社会发展的需要。当市场经济社会发展到一定程度，僵化和臃肿的政府机构设置却成为了阻碍市场经济社会进一步发展的绊脚石。从这个角度来看，政府机构改革是市场经济社会发展倒逼的结果。在有些领域，政府机构改革首先需要政府简政放权，比如减少和下放投资和生产经营活动的审批、减少资质资格许可和认定、减少专项转移支付和收费、减少部门职责交叉和分散的情况，并且要转变职能，真正实现政企分开和政事分开，加强宏观管理能力和制度建设力度，为后续进一步的市场化改革奠定基础。随着政府与市场之间的关系进一步理顺，市场化变革孕育的改革红利也将持续扩大。大部制改革完全可以说是市场化变革的前奏。
　　1.4、国务院政府机构改革成就有目共睹
　　新中国的国务院政府机构改革在历史上经历过三起三落。在改革开放以前，国务院部委和直属机构数分别在1949-1956年、1959-1965年、1970-1978年出现过显著增加，为了消除人员臃肿、职责模糊、人浮于事和效率降低的弊端，以及政治运动等原因，国务院部委和直属机构数分别在1956-1959年和1965-1970年有过明显的收缩。改革开放以来，国务院部委和直属机构总体上呈现出稳中有降的特征，特别是1998年以来的三届政府任期内，国务院政府机构加大了改革重组的力度。
　　国务院政府机构改革已经取得了有目共睹的成就(比如国务院部委从1994年的40家下降到2008年的27家)。不过，话又要说回来，国务院下辖部委仍然数量众多，还有不少直属机构、办事机构和事业单位，与?小政府、大社会的目标仍有不小的差距，可以说是国务院政府机构改革来路长去路更长。
　　在大部门体制建设方面，国际上不乏?小政府、大社会的成功有效案例。比如，美国现行的内阁组织机构精简，共设有外交部、财政部、国防部、司法部、内政部、农业部、商务部、劳工部、卫生和公共服务部、住房和城市发展部、交通部、能源部、教育部、退伍军人事务部和国土安全部等15个部级行政部门。即使包括环保局、预算管理办公室、贸易代表、经济咨询委员会、小企业管理等机构、美国内阁机构组成仍然是比较简练的。
　　目前，美国联邦政府行政系统公务员人数约为210万人，若包括军队系统以及立法和司法系统，联邦政府的雇员约为440万人。另据USCensus公布的2011年统计数据，美国州政府的全职和兼职雇员合计约为530万人(折合为全职约为440万人)。另据InternationalLaborOrganization数据，美国各类公共部门就业人数约为2,200多万人。
　　美国的公共管理和国防及社会基本保障领域的就业人口占到就业人口总数的比例大致在5%左右，而日本同一指标的水平只有3%左右。在发达国家行列中，法国的政府部门就业占比较为突出，其公共管理、国防和社保部门就业人口占比较大，约为10%。相比之下，我国的国务院政府机构改革虽然成绩有目共睹，但是未来朝着?小政府、大社会方向的改革任重而道远。
　　1.5、精兵简政廉洁高效，大部制改革步伐加快
　　2008年国务院机构开始探索建立大部门体制，互联网关于大部制改革的热议也是发轫于2008年国务院机构改革方案，随后社会对大部制改革的关注度显著下降。回顾历史并展望未来，我们认为，党中央国务院深化行政体制改革的目标是坚定和明确的，在大部制改革的问题上从未停下过脚步。但是，大部制改革要在实质重于形式的方向不断深化。
　　”十七大”报告中提出?探索实行职能有机统一的大部门体制，随后就在2008年的?两会上提出了以?大部制为特色的国务院机构改革方案，强化了国家发改委的宏观调控管理职能，组建国家能源局，加强能源管理，并且组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部等宽职能的大部门。经过大部制改革，国务院对外披露的主要部委和直属机构的机关行政编制约为2万人。但若考虑各类办事机构、事业单位，派出机构的编制，机关行政编制人数将成几何级数增加。
　　?十二五规划更是鲜明地指出?坚定推进大部门制改革以及?在有条件的地方探索省直接管理县(市)的体制，对大部制改革提出了很高的要求。这一政策取向在?十八大报告中得到了延续，但?十八大报告中的表述微调为?稳步推进大部门制改革，这反映了党中央在国务院机构改革上的态度是明确而务实的，采取?积极稳妥、循序渐进、成熟先行的态度，稳步深化机构改革，促进机构职能转变。
　　不过，?十八大报告还明确指出?优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革，深化乡镇行政体制改革的改革方向。所以，我们完全有理由相信，大部制改革推进的力度将不断加大，行政体制改革在三个层次上推进的步子会越迈越宽。
　　1.6、国务院政府机构改革的原则：少机构和宽职能
　　从?小政府、大社会的思路出发，整合职能相同或接近的部门，组建和完善精简高效的大部门体制是大势所趋。我们认为，中长期来看，除了外交、国防、安全、公安、教育等部门可能保持现状或略作调整之外，对包括商务部、住建部、农业部、交通部、环保部、卫生部、人社部、文化部、财政部等在内的众多部门要进行全面的重组整合。

　　比如，整合农业部和水利部，整合环保部和国土资源部，整合文化、广播影视和新闻出版等部门机构等等。而且，要进一步提升能源管理的职能，将国家发改委下属的能源局升级为能源部。整合银行、保险、证券监管机构，并且组建国家金融业监管委员会。为了防止人员编制再度膨胀，需要新设总理预算管理办公室。此外，人民银行将不再是隶属于国务院的组成部门，而作为独立的国家机构，享有与最高人民检察院和最高人民法院类似的地位。
　　尽管我们设想了波澜壮阔的大部制改革蓝图，但是我们认为，政府机构改革绝不可能一蹴而就。政府机构改革有难易之分，有先后之序。虽然?大能源、?大金融和?央行独立等改革呼声很高，同时国家发改委的计划经济职能特征浓重，需要大刀阔斧地深化改革，然而现阶段推行起来的难度还很大。我国政府机构精兵简政和职能转变是改革的大方向，而循序渐进和稳中求进是政府机构改革实际推行过程中的主基调。目前来看，交通运输、资源环境、人口卫生、社会保障和文化娱乐等领域是现阶段大部制改革的热点领域和潜力区。
　　以倍受公众关注的交通运输管理部门改革为例。与铁路类似的航空、公路、水路、邮政等职能部门都已经整合到了交通运输部旗下，唯有铁道部还游离在交通运输部门统一管理之外。特别是，我们认为，铁路、公路、水路和航空，甚至还包括管道的规划管理都需要在国家部委一级高度协调，既能避免投资浪费，又能促进交通运输体系协调发展。而且，未来部门内部通过精兵简政、产生协同效应，实现高效管理的潜力很大。
　　另外，在促进城乡协调可持续发展方面，土地、海洋、资源、环保和建设部门可以形成合力的地方有很多，但现在却存在明显的多头分散管理。我们认为，减少行政审批，建设高效政府完全可以从国土资源、环境保护和城乡建设部门的优化组合中挖掘潜力。大部制改革的一个重要方面就是不断优化行政机构的组织结构，在预算控制的范围内合并职能相近的组织机构。
　　1.7、大部制改革热点——民生等领域潮起云涌
　　1.71、加强社会管理职能，民政部门担当重任
　　目前民政部负责民政事业发展规划和方针政策拟定，负责对社会团体、基金会等民办非企业单位进行监管，拟定优抚政策、标准和办法，掌管退役士兵、复员干部、军队离退休干部等安置工作，同时还要涉及救灾、社会救助、社区建设、社会福利事业、婚姻、殡葬、儿童收养以及行政区划管理政策和行政区划界限、地名管理等方面的管理工作。民政部可以说是一个大杂烩部门，与人社、卫生和计生等部委的职能存在明显交叉。鉴于党中央国务院对民生问题越发重视，加强社会管理职能，民政部门需要担负起职责与权力匹配统一的管理重任，因此民政部门扩权势不可挡。
　　我们在这里重点强调两点。第一，我们已在《改革红利系列之一：全面放宽?二胎政策，释放改革红利亮点》报告中提到，由于我国老龄化重压在身，全面调整计生政策已经时不我待，为了应对婴儿潮，对民政、卫生和人口等机构进行相应的重组调整完全合乎逻辑。同时，目前民政部管理的全国老龄办(中国老龄协会)统领我国的老龄事业发展的方针、政策和规划等工作。为了应对老龄化社会带来的管理压力，有必要整合民政、卫生和计生的相关部门职能。第二，正如我们在前文所说的，深化我国行政体制改革必然会触及到压缩行政层级和划小省级行政区划等改革的难点问题。在行政体制改革的攻坚战中，民政部的相应职权也有必要做相应的调整。