如何完善当前“低保”制度

　　甘犁

　　目前中国家庭收入不均的局面严重，我在1月18日本栏的文章中指出，政府要缩小收入差距，一种可行的政策就是实施有条件现金转移支付制度，即拉美国家广泛施行的CCT制度。从长期来看，通过加大有条件现金转移支付制度的实施力度，增加对居民人力资本投入，减少机会不均，既可降低收入差距、降低贫困的代际传递，又可保证长期经济增长。

　　而可借鉴的制度不仅于此。美国的劳动所得抵免（Earned Income Tax Credit，EITC）制度对我国的最低生活保障制度，就有积极的启示作用。

　　我国“低保”制度的“福利依赖”

　　最低生活保障制度是我国目前最主要的针对贫困人口的转移支付政策。但从数据上看，我国政府对低收入家庭的保障水平不高。2012年11月，城镇最低生活保障的平均保障水平仅为235元，农村为104元。同时，由于户籍限制，贫困农民工家庭被排除在城镇最低生活保障的保障对象之外。

　　另外，我国最低生活保障制度的“福利依赖”问题非常严重。根据2009年民政事业发展统计报告，城镇享受“低保”的救助家庭中有约61%的人有劳动能力，现行“低保”制度存在“养懒汉”的问题。

　　首先，绝对差额补助的方式会弱化“低保”对象的劳动激励。

　　目前大多数省份的“低保”制度采取绝对差额补助的给付方式，这相当于对“低保”家庭的劳动收入征收了100%的税收。“低保”家庭收入增加多少，“低保”收入就减少相应的金额。对于那些工作技能较低、收入水平较低的劳动者，其实际收入可能并不比最低生活保障线高多少，这种给付方式导致“低保”对象没有动力通过劳动增加自己的收入。

　　其次，“福利叠加”可能强化“低保”对象的福利依赖。

　　由于多项社会救助政策直接瞄准“低保”对象,“低保”资格成为享受多项救助政策的前提，这种“福利叠加”可能强化“低保”对象的福利依赖。因此“低保”家庭劳动收入的增加不仅导致“低保”待遇的等额减少，还将失去其他附加在“低保”制度上的福利，这大大降低了“低保”家庭通过积极就业增加收入的动力。

　　EITC的成功经验

　　为避免“低保”家庭对政府转移支付形成过度依赖，通常的做法可以是区分保障对象是否拥有劳动能力，以实施不同的最低生活保障制度。在这方面比较成功的做法是美国的劳动所得税抵免制度(EITC)。其他发达国家如英国、新西兰、奥地利、比利时、丹麦、芬南、瑞典、法国以及荷兰等也有类似制度。

　　EITC制度是美国政府为降低收入差距而实施的所得税抵免制度，实际上是一项针对贫困家庭的现金转移制度。对符合EITC的某居民，当其税收抵免额超过应纳税额时，超过的部分政府就以现金方式支付给该居民。当其年收入在某一水平之下时，获得的税收抵免随收入增加而增加；只有当收入超过一定水平之后，获得的税收抵免才随着收入增加而减少。例如，2011年，有1个小孩的家庭，其年工作收入为1万美元，该家庭不仅没有联邦收入税，还可以从政府拿到3000美元，相当于30%的负税率。2011年，有30%的美国家庭受惠于此制度，受惠家庭平均获得2340美元。

　　通过EITC的转移支付及其他社会福利政策，美国家庭中收入最低的20%家庭的年收入由7600美元上升到了3万美元。EITC在缩小收入差、减少贫困方面起到了非常积极的作用。根据美国国会预算办公室的一项报告，EITC的转移支付及其他社会福利政策使得美国基尼系数由0.49下降到了0.38。

　　EITC制度最大限度地避免了家庭的“福利依赖”。EITC以有工作的低收入群体为保障对象，并且将补贴金额与劳动收入挂钩，有效地刺激了低收入家庭的就业。学术界的大量研究表明，EITC有效促进了劳动力的供给。EITC制度使有一个孩子的女性进入劳动力市场的比例增加了2.8个百分点。该制度也因此获得美国共和民主两党的共同支持。这在过去30年由里根、克林顿、小布什及奥巴马主持的多次税收制度改革中均得到扩充，在美国政坛极为少见。

　　对中国的政策启示

　　EITC制度的最大优点是税收返还与居民收入挂钩，激励了劳动者的工作积极性，避免了家庭的“福利依赖”现象。我以为，我国目前最低生活保障制度最大的问题是“一刀切”，对收入低于“低保线”的家庭实行统一救助，弱化了有劳动能力劳动者的工作激励。

　　借鉴EITC制度，我国政府应区分救助对象是否拥有劳动能力，对不同低保对象施以不同的最低生活保障制度。对于有劳动能力的低收入群体，要求他们积极参加培训、寻找工作和就业。同时，提高保障水平，改变支付方式，根据低收入家庭的劳动收入设计一些补贴制度，激励他们积极就业、积极增收。

　　（作者系西南财大中国家庭金融调查与研究中心主任）