基本公共服务覆盖人口越多 地方获得转移支付和土地指标越多

　　财政部2013年财政改革与发展六大重大课题研究中，第五篇课题为“深入推进城乡建设，促进我国城乡发展一体化的财政政策”，由江苏省财政厅承担。

　　课题由江苏省财政厅厅长刘捍东负责，成员包括江苏省财政厅办公室、预算处、经建处、科教文处、农业处、财政科学研究所相关负责人。

　　据江苏统计局，2013年江苏城镇化率为64.1%，居全国第七，整体进入成熟的城镇化社会，高出全国平均水平10个点。

　　结合江苏发展实践，报告认为，地方政府在促进城乡一体化进程中，自身财力有限，部分全国范围的基本公共服务需由中央政府承担;建议将财政转移支付、城镇建设用地指标分别与地方城镇基本公共服务覆盖人口挂钩;构建地方税体系，为地方提供稳定财源。

　　针对地方债压力和城镇化建设融资需求，报告指出地方政府可多引入民间资本，探索公私合作(PPP)、政府购买服务，以及政府只需监管多种手段。

　　江苏城镇化需财政新投入7920亿

　　2013年，江苏提出到2020年全省基本实现城乡发展一体化、成为全国先行区的目标。即便走在前头，江苏仍然面对城乡基本公共服务均等并轨的难题。

　　江苏省镇村公交开通率30%左右，近70%的农村生活污水未得到有效处理，新农保实际发放平均养老金为城镇企业退休人员平均养老金的6%，新农合平均筹资是城镇化居民医保的87%。

　　江苏省苏南一些市县测算，享受最基本的、同口径的当地市民同等权益，财政负担的人均成本为3万-4万元。按照江苏的规划，到2020年城镇化率达到70%，预计有进城待落户的1900万人和计划新增落户的740万人，合计2640万人。若按人均3万元的财政投入，江苏需要地方财政新投入7920亿元。

　　课题成员之一，江苏财政厅财政科学研究所所长李豫平，对21世纪经济报道记者表示，江苏城镇化发展，各个地方参差不齐。一个农民要进城，政府要保障教育、医疗、社保等基本公共服务支出，地方财政压力不小。

　　结合江苏实践，报告认为要推进城乡一体化，解决方式是基本公共服务城乡均等化——可按照坚持保基本的底线，圈定一段时间国家重点项目，根据国家提出的目标水平、经费标准和质量绩效等标准，制定分年度行动计划，逐年加以改善。

　　报告认为，我国对城乡居民养老，主要由地方政府负责投入，而地方又以县级投入为主。县级财力普遍不足，且资源多向县城倾斜，造成农村养老保障水平一直低位运行。而且，横向的财权被多个专项资金肢解，即便政府有心拉平城乡差距，也难以集中财力。

　　报告建议，顺应城乡人口双向自由流动增强和民生福利制度城乡接轨的趋势，应在义务教育、基本养老金、公共卫生、食品安全、环境保护、公共安全等领域，扩大中央财政支出责任，增强省级财政对辖区内的统筹责任。

　　建议人财地挂钩

　　江苏等东部沿海省份，在全国城镇化进程中，多处于人口流入地。

　　按照江苏省的统计，农业转移人口中，江苏籍与外省籍的比例大致为1.1：1。这意味着，上述人均财政负担3万元，到2020年总计7920亿元新增财力投入中，有3600亿元左右是投入到外省流入人口上。

　　报告指出，现行财政体制是以户籍人口为基础，没有把流动人口作为一个测算因素，这不利于地方政府推动户籍改革，因为江苏若率先放开户籍，可能成为落户洼地，若短时间吸引大量外省人口迁移过来，超出地方财力保障能力，会使得各方福利降低。

　　十八届三中全会通过的全国深化改革若干重大问题的决定，针对“城乡发展一体化”，提出“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率”。

　　报告则进一步建议，可考虑通过“人、财、地挂钩”机制，把每年下达的财政转移支付、城镇建设用地指标分别与地方城镇基本公共服务覆盖人口联系起来。通过这种安排，让主动服务于人的城乡一体化政府得到正向激励。

　　这样，地方政府每安排一定数量的农业转移人口享受与城市居民均等的基本公共服务，就能获得相对应的财政转移支付和建设用地指标;安排越多的地方，获得的转移支付和土地指标越多。

　　若如此，经济相对发达的省份，如北京、广东、上海、江苏等地，获得来自中央的转移支付有望增加。

　　给予地方稳定财力

　　李豫平对21世纪经济报道记者表示，近几年江苏城镇化进程步调有所放慢，原因之一在于江苏地方财力有限，而且还背负着较沉重的债务压力。

　　李豫平进一步表示，一些地方的债务，主要由于当初城镇化步伐推进得有点快，像推进农民集体上楼，盖楼房，并提供相应的公共服务。这些地方当时主要依靠盘活土地资源，来获得城镇化初始资金，现在碰到房地产调控，债务压力进一步加大。

　　报告指出，稳定的地方政府性收入是城乡发展一体化的重要资金保证，应将税收、收费、国有资本经营、政府性资源资产收入、社保收入、中央转移支付收入、债务等纳入一个预算盘子，由财政部门统一管理。其中，地方税和债务融资制度亟待破题。

　　针对地方税体系，报告认为，我国以商品流转税为主的间接税体系，多项征收方便、体量较大的税种均实行中央和地方共享，且中央分享比例高于地方，地方缺乏对本地财力具有决定性影响且长期稳定的主体税种。

　　城镇化发展中遇到的一些问题，也跟目前地方税体系有关。报告指出，一些城市在城镇化过程中，出现产业结构同质化和虚化的现象，房地产业、商业、娱乐业等成为很多地方支柱产业和支柱财源，一些地方出现大量空置房等，部分在于发展房地产业获得的财税收益远高于工业，且回报期限短。

　　报告建议，应改变现行税制偏重激励投资建设和扩张产能的导向，让地方政府能从改善当地发展和人居环境中获得稳定税收。建议形成对工商住房征收的房产税、由土地出让收入去租改税形成的土地使用税、部分改为零售环节征收的消费税和资源税等，明确为地方税种。

　　社科院财经战略研究院研究员张斌对21世纪经济报道记者表示，将消费税改在零售环节征收，划归为地方税，现在呼声较高。但消费税意在调节限制某些消费品，若改成地方税，是否会扭曲地方政府行为，使得地方政府大力发展这些应被限制的行为是一个问题。

　　政府购买公共服务

　　报告指出，要打破公共服务由政府全部保障和直接生产的思维定势，尽量转移出那些可以由企业或社会组织来承担的职能。

　　针对城镇化过程中，人口在城乡之间、地区之间大规模流动引发的公共服务提供规模的不确定性，报告认为，教育、医疗、环境、文化等领域更应该综合利用公私合作、政府购买服务以及政府只需监管多种手段混合提供。

　　在地方债和城镇化融资需求背景下，目前中央和部分省级政府已经陆续推出一批引入民间资本或者PPP项目，财政部已经成立PPP中心，并在着手推进第一批示范项目建设。

　　有行业内人士对21世纪经济报道记者表示，类似垃圾处理、污水处理等行业，PPP模式业已经比较成熟，政府PPP项目的推出，对企业而言是个很好的投资机会。但还有一些有待进一步放开的领域，由于没有形成市场价格机制，如医院等领域，并没有太多成型成功的经验，资本进入还有所疑虑。