行政诉讼法三审：扩大诉讼主体范围

　　10月28日，十二届全国人大常委会第十一次会议分组审议了行政诉讼法修正案草案(下称“三审稿”)。相较二审稿，本次提交审议的三审稿在扩大诉讼主体范围、加强行政行为监督等方面都有所完善。

　　“草案经过两次审议，对现实中行政诉讼存在的‘立案难、审理难、执行难’问题，做了有针对性的规定。”在此前的全体会议上，全国人大法律委员会主任委员乔晓阳在其所作的关于行政诉讼法修正案草案审议结果的报告中这样评价。

　　有参与分组审议的委员表示，“这部法律通俗说是‘民告官’的一部法律，推出这部法律的作用非常大，特别是增强各级政府和工作人员的法治观念，提高依法行政的能力。”

　　扩大诉讼主体范围

　　相对于二审稿，三审稿一个显著变化是进一步扩大了行政诉讼的诉讼主体范围。

　　此前，二审稿第二条规定，行政机关指“包括依照法律、法规授权作出行政行为的组织”。

　　在审议过程中，有观点认为，按照中共十八大和十八届三中全会有关精神，以简政放权为重点的行政审批制度改革深入推进，有些社会组织已承接了部分原由政府部门办理的事项，下一步还可能承担更多的公共管理和公共服务职能，其行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的，也应当纳入行政诉讼救济渠道。

　　因此，建议能在三审稿中相应扩大诉讼主体范围。

　　法律委员会经研究后在三审稿中提出，在行政诉讼法规定的行政诉讼主体范围基础上再作适当扩大，将这一条修改为：“前款所称行政机关，包括参照法律、法规、规章授权作出行政行为的组织。”(三审稿第二条)

　　对此，多位参与分组审议的委员表达了支持的态度。

　　张大发委员认为，考虑到目前在实践中，行业协会、村委会、居委会、高校等社会组织越来越多地承担公共管理职能，其所实施的公共管理行为实质上具有行政行为的特点，而在实践中由此引发的争议民事诉讼并不受理，大量争议无法纳入诉讼渠道，“有必要对这类行为进行规范”。

　　他进一步建议，在这一条规定的“前款所称行政机关，包括依照法律、法规、规章授权作出行政行为的组织”后再增加“以及其他行使行政管理职能的组织”的内容，使诉讼主体范围更加明确。

　　不过，也有委员对三审稿的上述修订持保留态度。

　　杨卫委员认为，如果按照三审稿的修订将“规章”纳入，可能会使行政机关的定义大幅度扩大，使原来很多主体不是行政功能的单位变成行政机关。

　　“比如校有校规、厂有厂规，学校或工厂都制订了规章制度，根据这些规章制度也可以作出行政行为，比如给予员工的行政处分等，但不能由此就把学校和企业变成行政机关，比如学校根据校规给予学生的行政处分，如果按照现在的法律修改，可以通过行政诉讼法进行投诉，这是不对的。”杨卫委员称。

　　因此，他建议不要简单地在“法律、法规”后面加上“规章”两个字，而是采用更加具体的方式来考虑由政府行政机关转移出的行政功能。

　　有参与分组审议的委员也表达了相似的观点，建议把三审稿中第二条第二款删除，并将这个内容放到第二条第一款中，修改为“公民、法人或者其他组织认为行政机关和依照法律、法规、规章授权作出行政行为的其他组织及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”

　　“这样就不把社会组织纳入行政机关的范畴，同时也可以对它提起诉讼。”这位委员表示。

　　强化司法监督权

　　此番行政诉讼法修订之所以引发各方关注，其中很重要的一个原因，是这部法律核心在于监督和制约行政权力。

　　在此前的司法实践中，“民告官”普遍存在“立案难、审理难、执行难”的三难问题，其中“执行难”问题尤为突出。

　　有参与分组审议的委员表示，有的案件法院虽然多次判决撤销，行政机关反复重做，但行政机关重新做的行为，甚至与原行为一模一样。

　　“对这一问题，虽然现行法条和司法解释明确规定了相应处罚措施，但实践中对行政机关的这种行为很难制约，而且最关键的一点，当事人的合法权益很难得到及时有效的保护。”车光铁委员表示。因此，他建议进一步扩大司法裁判权。

　　其实，此前的二审稿中对此有过相应规定。二审稿第四十六条中曾规定：行政行为有重大且明显违法情形，原告申请确认无效的，人民法院判决确认行政行为无效。

　　但在二审稿征求意见时，有的部门、专家学者提出，行政行为无效的法律后果是行政行为自始不发生法律效力，确认无效对行政管理影响较大，建议明确人民法院判决确认无效的具体情形。

　　因此，法律委员会经研究，建议将这一规定修改为：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”(三审稿第七十五条)

　　对于上述修改，车光铁委员建议，应在三审稿第七十三条规定中增加相应的规定：

　　“被诉行政行为涉及的法律关系明确、事实清楚、法律依据充分，人民法院在撤销被诉行政行为或确认被诉行政行为违法、无效的同时，可直接判令被诉行政机关依照当事人的诉请作出特定的行为。”

　　目前，为了平衡司法权和行政权，在三审稿中规定了若干“不撤销行政行为”的情况，主要集中在三审稿第七十四条。具体包括：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

　　对于上述规定，由参与分组审议的委员认为应进一步细化。

　　“这里关于社会公共利益的提法过于原则和宏观，实际操作的时候可能很难把握和界定。”陈蔚文委员表示。

　　他举例说，保持GDP增长的经济目标和维护公民的生命财产安全，这两个都是社会的公共利益，但是实际上经常发生一些冲突。大气污染、雾霾和当地的经济GDP目标实现以及经济发展发生矛盾的时候，法官怎么办?

　　“这种情况下，撤销或不撤销行政行为都有可能给社会公共利益造成重大损害。如果按照‘以人为本’的原则，一般情况下应以公民生命财产安全的利益为优先考虑。”陈蔚文委员表示。

　　他建议，如果本次行政讼诉法三审通过，还应该有一些关于国家利益和社会公共利益的司法解释。