四“边缘者”抱团金三角 利益协调机制待建

    4月14日，国务院原则同意《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》（下称简称《金三角规划》）。 
    黄河大拐弯处，山西的运城、临汾，陕西的渭南，河南的三门峡四市沿岸分布，这片5.78万平方公里的土地地跨三省四市，承东启西，沟通南北，处在中国的地理中心区域，被称作“黄河金三角”。 
    然而与“金三角”之名不相称的是，在当事人看来，这更像是三省的“穷哥们”抱团发展，用陕西省官员的话说——“四市长期远离本省的中心城市，也处于关中—天水经济区、中原城市群等国家重点规划经济区的边缘位置，一直都有合作需求”。 
    然而，他们要破解的问题是，四个城市目前都已经形成了相对成型，而又诸多重复的产业布局，在这种情况下，如何在不改变税收利益格局的情况下，对存量进行调整？又如何在承接产业转移的进程中，统一协调四方的利益进行规划、招商、对增量进行科学布局？ 
    唇齿相依 
    “金三角”地区的区域合作，要追溯到上世纪80年代。 
    1986年，在原国家计委的指导和支持下，山西省原运城地区（2000年撤地设市）、陕西省原渭南地区（1995年撤地设市）、河南省三门峡市成立了“晋陕豫黄河三角经济协作区”，进行合作探索。 
    尽管分处三省，但金三角地区地域相连、文化相近，“我们历史上说的唇亡齿寒，秦晋之好，都是发生在这个区域的故事，从这些成语上可以看出他们的联系是一直非常密切的。”陕西省社科院经济研究所所长裴成荣说。 
    据考证，“唇亡齿寒”的故事发生在山西运城平陆县和河南三门峡陕县，距今2663年，“秦晋之好”发生在山西和陕西，而且不止一次，秦晋两国相互通婚、救援，诸如此类，不胜枚举。 
    在陕西的渭南，黄河岸边的合阳县人几乎把对岸的山西运城临猗县视作一家人，他们乡音近似，相互嫁娶，甚至早些年数字电视未普及时，在合阳打开电视机，收到的就是黄河对岸的临猗台。 
    而在河南三门峡，当地人乘飞机出行时，也基本都选择通过山西的运城机场——三门峡市到运城仅30多公里，比到洛阳和郑州近得多。据运城机场统计，从当地机场出行的乘客中，来自三门峡和临汾的人约占到1/4。 
    另一个共性则是，这四个城市皆属本省的欠发达地区、边缘地带，由于远离本省的中心城市，地理位置上的边缘化导致了经济的边缘化。 
    按照2013年的数据，金三角地区生产总值4917亿元，分别只占三省GDP的10.9%、9.5%和8.1%。四市人均生产总值为28571元，为全国平均水平的68.3%，仅相当于东部地区的45.6%，比中部和西部平均水平还分别低6864元、6019元。“金三角地区属于不靠‘西’，也不靠‘中’的中西部地区，”陕西省政府参事张宝通说，“这里既是西部增长极关中—天水经济区的边缘地带，也是中部增长极中原城市群的边缘地带，过去长期两头不靠，而且资源优势也不突出。” 
    晋陕豫三省已经各自拥有定位不同的国家级经济区，包括关天经济区、中原经济区、山西综改区等，然而金三角四市却在这种规划布局中，感受到了危机。比如，河南此前规划的中原城市群，基本是围绕郑州展开，位置较远的三门峡市便不在规划范围之列。 
    在此前的一次“四市”市长座谈会上，时任运城市市长王安庞说，“从历史上追溯，临汾、运城就是一个地区，叫晋南地区，这个地方的尧舜禹、蒲坂，和渭南的秦晋之好，和三门峡的唇亡齿寒，我们要永远记住唇亡齿寒的教训，今后我们就是要唇齿相依。” 
    抱团发展 
    按照国务院的批复，金三角地区的使命是要“建设成为中西部地区新的经济增长极和欠发达地区实现一体化发展、跨越式发展的示范区”。 
    “四个城市不是捏合起来的，而是一直都有抱团发展的需求，而且愈来愈强烈。”张宝通说。 
    这次批复的《金三角规划》，要追溯到6年前的努力。2008年4月，晋陕豫三省召开了“争取建设国家晋陕豫黄河金三角区域协调发展综合试验区第一次联席会议”，并于当年7月联合向国家发改委递交了《关于将晋陕豫黄河金三角设立为国家区域协调发展综合试验区的请示》。 
    山西运城市的官员回忆说，“当时党的十七大提出了突破行政区划、区域协调发展的新精神，我们就想到了1986年开始启动的晋陕豫黄河三角经济协作区，包括运城、渭南、三门峡3市，又加上了临汾市，以‘晋陕豫黄河金三角区域协调发展综合试验区’为名上报给国家发改委。” 
    这中间发生的事一度让当事人感到希望渺茫，“第一次是国家发改委在网站上发布公告，表示停批一切试验区、示范区；第二次是山西发生溃坝事故，领导工作重心发生转移……”前述山西运城市官员说，“申报工作曲曲折折。” 
    到2012年，国家发改委批复将晋陕豫黄河金三角地区设立为承接产业转移示范区，设定的目标是建设成为中西部地区重要的能源原材料与装备制造基地、区域性物流中心、区域合作发展先行区和新的经济增长极。 
    其背景是，2010年国务院出台关于中西部地区承接产业转移的指导意见，积极推动东部向中西部地区的产业转移。在此背景下，金三角示范区的申报策略也进行相应的调整，并最终获得了国家发改委的批复。 
    西安交通大学教授何雁明说，以往的示范区、经济区多比较注重实质性的创新和效果，但从最近看，中央对很多地方提出的规划、概念都做原则性的同意和批复，基本上不反对、不挫伤地方自主发展的主观热情。 
    直到今年4月，国务院以国函〔2014〕40号文正式批复《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》，按照此后国家发改委网站发布的以地区经济司负责人名义进行的解读，“黄河金三角四市地处中西部，2/3以上县（市、区）为革命老区，经济发展水平在欠发达地区中具有一定代表性，因此，从国家层面和战略高度，组织编制《规划》，有利于探索缩小城乡差距、促进区域协调发展的新路子，推动形成中西部良性互动、共同发展新格局”。 
    压力和魄力 
    承接产业转移和协调区际利益是金三角规划重要的关键词。 
    按照《金三角规划》，四市所面临的任务是——“以整合区域优势资源、创新区域合作机制、协调区际利益关系为重点，以共建承接产业转移示范区为抓手，着力加快基础设施互联互通，着力促进产业分工协作，着力加强生态环境共保共治，着力推动基本公共服务共建共享”。 
    然而，如何协调区际利益，不仅是金三角地区面对的难题，也几乎是中国所有跨行政区的经济区要实现产业合作、经济协作所面临的共同难题。 
    在这之前，山西、陕西和河南在黄河大三角的地方都修了高速路，然而山西的高速和陕、豫高速皆不相接。 
    1993年，1300米长的三门峡黄河大桥由晋豫两省共同投资修通，从平陆到三门峡结束摆渡历史。但这座桥自启用以来就由两省同时收费。一开始，小型车河南收10元，山西收5元，同样的服务不同的收费曾被两岸百姓传为笑柄。2002年，山西也提成了10元，实现“两边平衡”。 
    何雁明说，在过去，这种区际利益导致的无序已经造成了产业协作上的一些问题，现在中央又明确提出金三角地区要以承接产业转移为重点——这类中西部地区所能承接的产业一般都是高耗能、高污染行业，区域间的无序竞争可能会带来更大的问题。 
    他说，《规划》特别提出要加强生态环境共保共治，可能就出于这方面的担忧，“如果做不好，面对一些时下比较敏感的行业，当地民众对环保的要求可能会带来很大的社会治理方面的压力。” 
    目前，在氧化铝、电解铝及铝合金材料业，运城和三门峡是全国的两大重镇；在金属镁及镁合金工业，临汾、运城、三门峡3市共有企业96家，年产能35万吨，约占全国50%；而在苹果汁行业，海升、汇源、国投中鲁、恒兴等大的果汁生产企业已在4个市落户建厂，是全世界最大的浓缩苹果汁出口地。 
    一个显而易见的常识是，对于一些高耗能高污染行业，集中污染、集中治理的效果，要远好于四市分散布局，然而，四个城市目前都已经形成了相对成型，而又诸多重复的产业布局，在这种情况下，如何在不改变税收利益格局的情况下，对存量进行调整？又如何在承接产业转移的进程中，统一协调四方的利益进行招商、以对增量进行科学布局？ 
    国家发改委地区经济司负责人说，“《规划》特别强调，要创新区域利益协调机制。这是合作能否产生实效的关键。” 
    他说，《规划》明确，要探索建立产业跨区域转移的利益共享机制，以及跨行政区水资源和土地资源开发利用、生态环境保护和生态补偿机制，推动建立协调处理跨地区利益纠纷制度。支持由三省和四市共同筹集专项资金，设立区域合作发展基金，协调解决合作中的区际利益关系。 
    何雁明说，涉及到经济利益问题，地区间的相互协商必然会考虑到自身的立场，是很难有令人信服的成果的，这一点已经被过去几十年的经验所证明，“金三角地区要解决这个难题，需要有超脱各方利益的第三方市场机构——比如一个独立于地方政府的规划、法律服务、会计、评估机构，来制定规划、针对具体问题提出平衡方案，要做到这一点，需要地方政府真正拿出魄力。”