京津冀一体化 避免一地鸡毛还得仔细思量

京津冀一体化话题持续发酵，但内容近乎千篇一律，一次国家治理模式的严肃探讨，在某种程度上变成了一场投机者的游戏、一场媒体人完成工作量的狂欢，缺乏足够的智力含量。有鉴于此，我们邀请了更多领域的专家，希望从更开阔的维度来探讨京津冀一体化问题。其中很多观点前所未见，希望决策者参考。

　　中国政法大学法治政府研究院教授王敬波：

　　京津冀一体化缺乏法律供给

　　研究京津冀一体化，更多是经济学家、管理学家的课题，这个问题由他们阐述可能更合适。但换个角度，从法律角度思考，或许制度安排上可以先行。在相当层面上，制度安排可以起到引领作用。主要关注以下五个问题。

　　第一个问题是如何处理决策公开和经济社会稳定的关系。政策未出、保定房价先行的现象并不是特例。实际上，近年来，重大行政决策的信息公开都引发了社会较大的经济波动。其中包括北京、天津和杭州的汽车限号。这类问题出现，涉及到决策信息公开和经济社会稳定之间的关系。这一关系让人十分困扰，一方面我们强调公共参与，政府决策应该广泛接纳公共意见，才能进一步在民主决策的基础上推进科学决策。但是，决策信息如何公开，才能既保证公众平等参与，又能够避免不当得利，而不至于危及到整个社会的经济稳定发展？目前制度上尚没有一个好的解决之法，因而在敏感性的政策出台上，有关部门都是“半夜鸡叫”。你让它提前叫它也不敢，还没叫就已经烽烟四起。对这个问题政府需找到应对之策。

　　第二个问题是区域规划与现行规划制度之间的矛盾。我们现在所有的规划制度，包括《城乡规划法》，都是以一个城市为核心进行的。“规划区域”成为一种制度安排，它已经完全超出了现在以城市为核心的行政体制架构。目前在规划法中还没有涉及到区域规划的法律地位。区域规划应该由谁制定，应该由谁突破，它的法律效应应该如何与城市规划进一步整合，这个问题需要在规划法的基础上进一步研究。

　　第三个问题是一体化的载体问题。如果京津冀要实现一体化，用什么来“化”？载体问题表现在法律制度之中，就是选择以合同形式来实现，还是以行政命令的形式来实现。这两种明显不同的实践方式，载体各异。如果不选择行政命令，以区域和城市间的行政合同形式实现，缺乏充分的行政法理论供给。行政合同问题在行政法学领域喊了很多年，民法学家一直在质疑，因为它不同于一般平等主体之间的民事合同。在行政合同体系中，各方通过什么方式来表达各自意志？这就引出了下一个渠道问题。

　　第四个问题，在现行的制度安排中，主体间纠纷解决缺乏渠道，这也是一体化中的法律问题之一。无法想象，如果北京市和天津市“打起来”应该到哪里去说理，可能打一打、争一争问题最终能解决，但这毕竟不是一个制度安排。如何设计主体间争端解决机制，还是一个待解决之题。在现行的制度安排下，人大还是持比较回避的态度，因为很多人认为这在中国就不是事儿。但不得不承认，它可能现在不是事儿，但终究会成为一件事情，是需要进一步安排解决的。

　　第五个大的问题很难算是法律问题，却是京津冀一体化的前提问题，即一体化到底要实现什么目标。凡事预则立，不预则废，必须先把目标定清楚。是为了给北京排忧解难，找几个小兄弟来扛扛，还是有别的目标？这一目标决定了哪些功能分出去，怎么分，这才是核心问题。

　　如果可以通过其他有效的制度安排来解决这些问题，那就不一定非要通过一体化方式实现。或者不通过法律形式上的一体化，而是通过市场配置资源实现一体化，可能远比通过行政命令方式进行强制性安排效益更高。因为它毕竟是在自愿的原则上、在互利互惠的基础上进行自由选择后的结果，各方获益的可能性也会更大。

　　清华大学建设管理系教授郑思齐：

　　人口与产业需差异化分布  公共服务则应共建共享

　　随着城市间高速公路和高速铁路体系的建立，相对孤立的城市已经被密切联系起来，形成一个开放的城市体系。从这个角度出发，京津冀一体化可视为一个城市体系。讨论京津冀一体化，实质是一个区域发展问题。我的研究集中在一个城市的内部，也就是城市空间结构，例如北京的居住和就业的空间关系。我认为，城市内部的一些关系、原理、研究结果，可以进一步拓展、扩展到城市体系，在京津冀这个大体系下推广尝试。

　　城市内居住、产业和公共服务三要素分布有其规律，将其推广延伸到城市体系里，有重要借鉴意义。一般来说，产业和居住在一个城市体系的分布，特别在北京这样一个大城市和周边城市之间的分布，应该形成互补和联动效应。大城市、中等城市、小城市相互联动，发挥各自的比较优势。在这个城市体系中，一些具有聚集性特征的城市经济产业，比如金融业，就比较适合于大城市。有一些产业则会自愿到小城市去扎根发展，形成地方化经济。发挥各自比较优势，只要不扭曲激励，各方情况都会变好。

　　对于居民也是如此。一些大型的公共设施和服务需要规模经济，还是应规划在大城市，比如机场，机场建成和后续使用，需要规模经济体支持。植根于大城市，具有更好的发展能力。而一些满足日常需要为主的服务业，小城市也是具备发展能力的。这样使居民和产业能够在大中小城市之间自由选址，形成一个有梯度的分布。

　　人口和产业理应在不同城市之间差异化分布，而公共服务则应该共建共享。京津冀地区内部，北京的公共服务优势最明显。不仅是数量优势，很多是质量优势。比如优质师资、优质医生、高考录取的概率。公务服务共建共享机制应该和房地产市场联动起来。分散公共服务，会带来居住地方的机会差别。

　　公共服务流向地还要避免房价先行。在公共服务开始改良的地方，需要保证足够的居住用地和住房供给。因为如果在公共服务具有优势的区位，存在严重的居住用地供给约束，那么房价就会快速上升。人们为了靠近某个学校，就必须支付高房价，即降低了住房支付能力。为了提高人们住房的支付能力，应在公共服务比较好的地方加大住房供给，给人们提供居住的机会。

　　值得注意的是，交通对开放的城市体系形成，作用不容小觑。毫无疑问，高速铁路对城市群的建设和一体化有着非常积极的作用。高速铁路的连通，有助于缓解大城市拥堵。大城市能够享受集聚经济的正外部性，同时又降低拥堵和污染等负外部性。当然这些发现是针对全国而言的平均效应，不一定适用于京津冀。

　　一提起交通拥堵，自然联想起北京来。需要指出的是，现在北京交通流量中，50%以上是非上下班出行。医疗和教育等公共服务，例如三甲医院、重点中小学等等，都集中在城市中心三环以内，导致了大量的交通拥堵，也引发环境污染。家长开车长距离接送孩子上下学带来了额外的交通成本和城市空间效率的降低。我们曾经定量测算过这一问题，发现在上下班高峰期，家长接送孩子上下学占总交通流量的10%～20%。

　　此外，现在存在很多新城，新城问题值得注意。关于新城在哪里起源，哪个地方适合建设新城，和原有城市之间的空间距离应该如何安排才合适，都需要更多的研究，并没有特别的结论。拿固安新城举例，强调产城融合，产业先行。但是实际上还在发展的过程中，也遇到一些困惑和难题，这需要一个过程。产城融合的模式，还是需要时间的考验，以及更多实际调研。

　　中国人民大学国家发展与战略研究院教授郑新业：

　　支持河北北京没有余力，承接北京河北基础不足，怎么办？

　　京津冀一体化之所以越来越被关注，还是在于北京作为巨型城市对资源的需求仍在不断扩大。“行政副中心”事件反映出的是社会对京津冀三地能够更紧密合作的期望。该区域的一体化问题，可看成是国家治理问题的缩影。

　　很多人认为京津冀一体化发展会形成新的增长带，其实这个目标不太容易实现。阻力和困难确实很多。北京本身是一个发展中的经济体，有自己的发展问题，没有余力去支持和帮助河北。其次，教育、医疗、体育、传媒和中央政府是北京优势所在，这些领域是集聚经济，很难打散分拆。“行政副中心”事件背后的诉求，实质是把这些集聚产业分流出去，输出到河北。但这些产业很难分流过去，这是由行业本身性质所决定的。

　　例如人们经常讨论的医疗行业和教育领域的迁移。医院不仅是科室等场所的聚集，它还需要医生，而且必须有支撑系统。把一个医院迁往河北又要建相对应的支撑系统，医疗的规模经济和范围经济都会被牺牲掉。医生可能流失，病人也不一定会去。即便在北京市内搬迁，中国人民大学要迁到通州，已经觉得非常难办。人民大学一部分迁到通州，人大附小、人大附中怎么办？现在强调京津冀一体化，都认为北京资源密度很高，要往河北分流，但怎么往河北流？资源流的通道建设也是个难题。

　　北京交通拥堵严重。但拥堵不能全怪产业，北京问题完全是布局问题，学校和医院都在市中心，大家上学、办事全往城里走。所以拥堵问题不是靠产业输出就能缓解的。很可能产业没输出，反倒把就业结构破坏了，而就业结构与城市的经济活力直接相关。

　　再者，雾霾等环境问题困扰着北京，不少人认为产业迁往河北，北京雾霾问题就可以缓解，或者得到彻底治理。但不可忽视的是，河北本身也面临着严重污染问题。从工业废水排放量、二氧化硫排放量、工业烟尘排放量三个指标看，河北省主要城市都位列全国的前20名。唐山二氧化硫排放量排第一，石家庄工业废水排放量第一，排污最少的承德也排在13。如果京津冀一体化，河北一时没获得太多好处，“坏处”倒是一分没少。很可能河北未受其利，先受其害。再如区域污染治理，大规模压缩产能，河北直接承担负面后果。特别是唐山这样以钢铁和重工业为主的地方，当地人民的就业问题，企业损失的赔偿问题，收入减少问题，都是实实在在的问题。

　　与长三角和珠三角相比，京津冀地区的基础条件和经济社会发展具有自身特征，区域内部发展不平衡，地区差异非常明显。直接用几个数据来说话，人均工资排名，北京人均收入全国排名第2，天津排名第7，保定排名179。全国范围的排名，除了唐山，河北城市排名都很靠后。再如人均城市绿化率，北京排名全国第19名，河北的沧州排到208位了。所以京津冀区域发展差距非常大，明显是第一世界和第三世界的差距。

　　面临着这些问题和地区差异，要促成京津冀一体化良性发展，恐怕还需中央政府的积极作为。做好区分和选择，何时利用市场规律，何时使用行政方式，都需要认真考量。利用市场的方法，则政府不要介入，只需行政上创造条件，更多让企业去做。政府要在职责和能力范围内集中考虑两个问题。一是中央政府积极创造条件，减少京津冀地区公共服务水准的差别。比如教育，如果承德等地大学录取率不是不足百分之十，而是百分之二十以上的话，相信很多人愿意考虑去承德。再是低保、医疗等问题，都要缩小差距。

　　中央政府的治理形式，靠三省协调机制行不通。清代有过直隶省，以前也设过华北局，这些其实都是一种区域整合的治理机制，现在并没有这样一种治理机制，一体化遇到的问题，靠地方政府协调确实困难。所以在执政党和中央政府的体系里是否应该设一个专门办公室，类似西部大开发办公室，其实就是在中央政府内建立的协调机制，完成阶段任务后就撤销了，这其实就很可取。

　　最重要的是财政支持。中央财政需要帮助河北省度过当前面临的巨大冲击，尤其是环境治理造成的企业关停冲击。要切实推进一体化，中央政府必须拿出诚意来，可以对河北做转移支付，这是需要考虑的。

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎：

　　一体化要惠及中小城市

　　这段时间热炒京津冀一体化，从炒作“政治副中心”开始，牵出一堆副中心，“全局未动、保定先行”，“规划未出、房价先行”，“产业未动、地方先行”，很多地方甚至提出规划上千平方公里土地，以便承接首都北京输出的产业和功能。京津冀区域规模很大，涉及21万平方公里，1亿多人口，这样大规模的城市群发展，理所当然万众瞩目。似乎只要一体化，就会提到解决北京的某某问题，分流北京的某某功能。我们不妨把角度从北京一方拉回，聚焦到河北，来观察一体化如何实行。

　　从京津冀现状看来，北京和天津这些特大城市遇到的问题，长期看来，其实是提高城市竞争力、解决城市发展腹地的问题。然而，换个角度，对河北众多城市来说，选择何种发展道路则是更迫切、更需要思考的问题。我认为，一体化红利要惠及区域内各类中小城市，特别是要关注到河北中小城市的发展，避免以往城镇化发展道路中出现的一些老问题。

　　河北省“十二五”城镇化发展规划里提出，河北省的发展目标是通过城镇化发展，努力建设石家庄和唐山这两个300万以上人口的城市，发展邯郸、保定这两个200万以上人口的城市。规划人口100万以上的城市有4个，50万人以上的城市有6个，30万人以上的城市有50个。同时希望通过努力，确保55个城镇列入到各类重点建设规划，每个城镇的镇区人口达到3万。这样一个城镇化规划，城镇规模总体特征偏小、偏弱，符合河北省城镇发展的基本现状。与“行政副中心”的浪漫想象不同，河北省“十二五”城镇化发展规划对保定的定位仅仅是一个200万人以上的城市，更加符合保定实际。

　　如果过多强调特大城市、大城市的发展，还会重复以往的大城市运动。城市有行政等级，高等级的城市完全可以通过攫取资源的方式，将它腹地里中小城市的各类资源吸收过来，迅速做大自己。如此，中小城市便失去了发展机遇。而这种基于汲取其他城市资源的发展模式，本身也不长久。这也是我们要避免出现的问题。

　　京津冀拥有行政力量非常强大的区域特征，有很多央企和国企，民营企业发展不充分。如果集中资源发展某几个特大城市，如利用政府力量推动资源向河北范围内的特大城市集中，很快会造一些政绩出来，但本质上这些毛细血管没有培养成功，也就形成不了城市发展的持久活力。

　　现在已经出现了一些倾向和苗头，各地政府急于出政绩，往往会采取堆砌、攫取资源的方式堆积一个大城市。比如拿着各类土地指标来假定一个“副中心”，假定一个将来要集聚影响力的特大型城市。如果按这样的路走，那么短时间内一两个特大城市发展起来了，但大量中小城市仍然没有机会发展，农村问题也没有解决，城乡一体化的矛盾仍然很突出。

　　河北有大量的贫困地区、大量的农村地区，需要重视中小城市的发展，逐步发挥中小城市重点镇的辐射力，解决这些地区所面临的贫富悬殊问题，解决大量的农村赤贫带的问题。所以发展不能急于求成，一定要支持并保护中小城市自身的比较优势。有些中小城市就是一个县城，交通基础设施、基本公共服务改善后，完全可以靠一些自身的比较优势发展起来。比如河北崇礼，利用滑雪休闲的比较优势，未来可期。如果将其资源向张家口集中，它就失去了发展动力。

　　京津冀区域资源承载力和生态环境容量也提醒我们，要注重发展中小城市。该区域水资源承载力早已成“短板”。根据社科文献出版社《京津冀发展报告（2013）—承载力测度与对策》蓝皮书，京津冀属于“资源型”严重缺水地区。2011年北京水资源总量为26.81亿立方米，人均水资源占有量仅为119立方米，远低于国际人均水资源占有量1000立方米的严重缺水标准。京津冀地形地貌变化也非常大，山前发展带以及沿海发展带等不足以支撑太多大城市、特大城市发展。

　　资深媒体人童大焕：

　　从来就没有什么副中心

　　“副中心”这事儿说来好玩。不管是“政治副中心”也好，“行政副中心”也好，目的是为了疏解首都北京过于拥堵、汽车尾气污染太厉害的情况，还是为了让“副中心”得以更好发展？表面上看似这两个目的都有，一箭双雕一举两得，多好！但现实中可能两边都捞不着，反而是两种好处都没有，两种坏处都增加！

　　我怀疑“副中心”这个概念是个“灵光一闪”的概念，现实中很难界定其边界。是北京的行政副中心，还是全国的行政副中心，还是京津冀地区的行政副中心？如果是北京的行政副中心，为什么搬到河北？是全国的行政副中心，从地域上就更不应该在河北；如果是京津冀地区的行政副中心，那前提得先恢复大区制，设立京津冀大行政中心。

　　再说，中心就是中心，哪里有什么副中心？历史上承德避暑山庄之类也许可以算行政副中心，但那是正儿八经地把皇帝的办公地点搬过去，是季节性的皇帝办公中心。姑且算是时代变了，我们需要有一个有副中心，但如果现有的政府职能不变，还是这么一种“跑部钱进”的体制，那么首都搬到哪里都会变成首堵。这就是首都的“围城效应”：还没有成为首都的，都想成为首都；一旦成为首都，一定成为首堵。

　　如果是一种“小政府大社会”的市场经济体制，那么首都一点都不添堵，但也不会带来多大的发展空间。典型例子是澳大利亚首都堪培拉。这个首都的建成是有意思的，不是悉尼和墨尔本都不想要成为首都，而是都想争当首都，争持不下，那就在两座城市之间找一个山青水秀的地方，生造出一个首都来。但由于这是一个市场经济国家的首都，包括大量外国大使领馆在内，也就是30多万人口，全新规划，秩序井然，从不堵车。而悉尼则是500多万人口，墨尔本也有425万人口。

　　因此，要让政府的行政职能不给城市添堵，唯一的办法是转变政府职能、减少政府管制，发挥市场机制对保险资源配置的决定性作用，否则，迁都也好，建行政副中心也好，都没用，徒费钱财而已。

　　而媒体报道中所谓“副中心”概念更不准确。目前所说，只是想把部委所属的一些院校和科研机构搬出去，或者是一厢情愿地想“承接”北京的部分职能—具体什么职能不知，北京“嫁”与不“嫁”也不知，哪里有“政治副中心”或“行政副中心”什么事？如果硬要搬这些机构，我的判断是那既不是搬迁地繁荣的开始，也不是北京“城市病”减少的开始，而是这些科研机构和院校衰败的开始。举例来说，这些机构的职工绝大部分不是双职工同时在这些单位，他们的孩子要上学、配偶要留京，那么，好人才纷纷辞职，是我们一眼可以看见的结果。

　　一些急着推进一体化的地方概念未清、职能未清、定位不明，却炒作先行，一下先把房价抬几个百分点，销量抬几个百分点，对当地百姓就更是“福不先至，祸已先行”。相关利益方三年五载刮几层地皮走人，到时留下炒房者面对空房顾影自怜，当地百姓则对着高房价望楼兴叹。

　　最后再说一句北京。北京俨然已经是全国的教育、文化、新闻出版和科研中心，在知识经济时代，这样的中心想不成为创意产业中心和新经济引领中心都难。所以，这样的中心，有多少机构搬出去，就一定会有多少机构迁进来。北京还会越来越大。这是“城市磁铁效应”或曰“城市万有引力定律”决定的，即人口与财富乘积越大，吸引力越强。

　　要解决所谓的“城市病”问题，还是多从“政治”、“行政”之外想想辙。什么叫城市化？城市化就是人口和资源的聚集化带来知识、创造、效率的“核聚变”，以及土地和空间资源的大节约。全世界的城市化规律都是聚集化而不是分散化，中国岂能独外于世界？