司改到底怎么改

    第三轮司法改革方案即将出炉，改什么？如何改？对可能的改革措施有哪些不同观点？ 
    近日，经济观察报就此采访了北京大学法学院姜明安教授、傅郁林教授、王锡锌教授，北京师范大学法学院宋英辉教授、北京理工大学法学院徐昕教授，讨论制定具体改革措施时应当关注的问题。 
    人事任命权最关键 
    经济观察报：最高法院司改办法官何帆在《人民法院报》撰文称：我国共有3500多个法院、近二十万法官，所有法院的人财物都由中央统一管理，操作上尚有一定难度。推动省以下地方法院人财物统一管理，是相对务实之举。人财物统一管理的难度在哪里？您认为可以通过哪些步骤解决？ 
    王锡锌：在法院、检察院的“人财物统管”里，人是第一位的，但是人怎么统管？现有的宪法规定，人民代表大会制度是中国的根本政治制度，一府两院由人大产生、受人大监督。如果法院、检察院的人员都由省级统管，那么市县一级人大还要不要产生法院？如果完全绕开，这和现行宪法是有冲突的。 
    解决之策不外乎两种情形：第一种是修宪，将市县法院、检察院都统一改由省级人大常委会来任命。第二种是相对保守的做法，形式上依然由各级人大任命各级法院、检察院相关人员，实质上市县人大对法院、检察院不加干预。前一种更加有实质性，保证了制度改革和宪法原则的一致性；后一种不修宪的做法，可能在实际操作过程中受到地方人大的依法抵制。 
    傅郁林：人财物统一省管，人事任命权最关键。不过我认为提名权才最重要的，任命权并不是那么重要，所以完全有可能把提名权的问题解决了，比如说用另外一个机构去提名，不用改宪法，完了以后请地方人大去通过。宪法规定法官由同级人大任免，我们提出一个折中方案，就是由省一级提名，再由地方人大进行程序上任命。 
    但这个很别扭，省一级提名由谁来提名？由省委组织部提名？但地方人大可能说，我不了解你省里提名的人选，不能任命，你怎么办？如果由省法院负责或参与提名，下级法院的审级独立可能受到上级法院的人事任命权的潜在威胁。那么，不如引入律师、学者、人大代表等等，成立一个司法委员会，连同法官的任命、惩戒、免职一起，都由这个委员会负责。 
    宋英辉：我的观点是最好是修改法律。既然是脱离地方化，那他的任免还是由上面来任免比较好。如果现有的法律不修改，只能是党内的程序走组织系统，法律程序按现有的法律来做。我觉得将来还是要通过修改两院的法律，甚至有些地方可能涉及到宪法的个别条文。现实由省一级法院来提名，省级人大来任命。但是现在短期内可能还做不到，因为修改法律还需要一个过程。 
    经济观察报：十八届三中全会关于深化改革的决议中提到“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，怎么样去探索？ 
    姜明安：与行政区划脱钩的问题，即不按行政区划来划分司法管辖。拿行政法院来说，北京可能设三个或者五个行政法院，海淀区也管不着，西城区也管不着。三个市设这样一个行政法院。高级法院不设在北京，在华北、华东八大区分别设立高级法院。 
    举个例子，过去省里面企业破产，省里让银行给贷款，银行受到干预就会给他们贷款。而现在人民银行已经改了，不按行政区划设立了。但是法院、检察院与行政区脱钩还需要一定时间探索，要试试怎么开始。最高法院一直很支持这项改革，也在积极向全国人大法工委建议。 
    傅郁林：行政区划与司法管辖范围适当分离目前来说还有一定困难，可以先从几个事项开始。比如海事案件、知识产权案件、行政案件、金融案件，几大案件归口到跨区域的法院去管辖，这种跨区法院就只管这几件事。凡是周围几个邻省的案件，只要是知识产权的案件，或者只要是金融的案件，都由它来管，之前我们叫集中管辖。比如说武汉设了个专门的集中管辖的法院江汉法院。 
    此外，还可以通过巡回法庭的方式，打破目前法院的管辖格局，解决司法统一和跨省案件的问题，包括及时处理冤假错案。 
    审判委员会应取消 
    经济观察报：审判委员会的存废一直是大家关注的焦点，改革审判委员会应该怎么改？ 
    王锡锌：审判委员会是用集体做出决定的方式来处理案件，审判委员会应该取消，并一定会取消。目前的审判委员会被赋予过多的功能，但它到底是干什么的，没有一个清晰的定位。 
    徐昕：要废除审判委员会制度，在废除前将审判委员会定位于顾问性机构。还要取消院、庭长批案制，院、庭长不得干涉法官办案。弱化院、庭长的职权，其权力主要是对外代表法院、对内进行司法行政管理，在审判方面并无任何优于普通法官的权力，以任何方式干预法官裁判都将导致不利后果直至辞职。 
    傅郁林：审委会改革要逐步进行，一时不可能一刀切取消掉。一些重大的、社会敏感案件，包括群体事件，由法官或合议庭一个人扛，还真是扛不住。如果法院外部独立了，审判委员会就没有存在的必要。但如果外部不独立的话，审判委员会就有存在的必要。在没有外部干预的情况下，对于一些热点案件、群体性事件的审判，由审判委员会审理也是必要的。但审判委员会是集体做出决定，集体承担责任就往往意味着没有人承担责任。 
    目前，审委会的职能和责任都会清晰限定。如果裁决是由审判委员会做出的，审委会成员应当署名，干脆就变成一个大合议庭。如果这些都做不到，还有一个最简单有效的改变，即案件事实由合议庭查清，并提交书面的对事实情形的认定，审委会只决定法律适用，权责分明。 
    宋英辉：我个人觉得，目前彻底废除审判委员可能还是有问题的，审判委员会可能还是会保留。我个人比较赞同一种观点，遇到重大疑难案件，合议庭确实分歧很大时，可以提交专业人员组成的委员会。比如说讨论刑事案件，还是由这方面的专业人员组成一个委员会。而不是现在的民事、刑事、行政包括单纯的行政负责人员都在里面。这样的审委会里面要不要吸收一些专家去参加，还是需要研究的。 
    法官独立是司法独立之核心 
    经济观察报：我们国家在宪法中规定“人民法院依法独立行使审判权”，而并没有提法官的独立，这次的改革强调“法官独立办案”，这之间有怎样的区别与关联？ 
    徐昕：我主张法官独立，而不是传统所说的审判独立。因为法官独立是司法独立之核心，也是司法独立的最终落脚点。它既要求法官的身份独立，法官作为独立的职业和个体存在；更要求法官履行职务时，除了受法律及良知的拘束外，不受任何干涉；还要求国家为此提供司法官的任期、人身安全、退休、职务行为豁免等充分保障，建立一套科学的司法官遴选、任命、升迁、惩戒的制度。 
    但长期以来，由于宪政体制、社会结构和文化理念等种种原因，我国倡导和承认的只是审判独立，由此出现了不少问题。首先，司法独立包括职能独立、组织独立和法官独立，传统上只单一承认审判独立，易加剧法院内部的行政化趋势，案子怎么判，承办法官往往做不了主，案件批示、请示现象严重。 
    其次，过于强调审判独立，不利于建立层次清晰、职权明确、责任到位的权责体系，一旦发生错案，难以追责。最后，在当前司法体制设置不尽合理、司法地方化、行政化现象严重的现状下，审判独立反而让党政干预个案成为可能，因为审判独立本身就模糊了审判机关与审判组织的界限。因此，确立和保障以法官独立为核心的司法独立势在必行。 
    宋英辉：要保证法院依法独立行使审判权，最后的落脚点实际上就是法官要独立。我们国家讲的不是“司法独立”，是“依法独立行使职权”。对于法官独立而言，我们国家强调的是法院整体独立。我个人理解，将来改革的方向应该是法官对外就代表法院。国外法院这个概念有两个含义，一个是组织法上，它是指一个机构；再有在诉讼法上，是一个审判组织，也就是合议庭、独任庭就是法院。所以说法官依法独立行使职权，代表法院行使职权。 
    应该说从诉讼的规律上讲，不管是法官独立也好，或者是法官独立办案也好，都更符合规律。因为现在刑事诉讼强调两个原则，一个是证据裁判，就是法官根据证据来认定事实。另外是法官自主、独立地来评价证据，不受别人干预。如果法官在评判证据的时候别人干预他，那他的客观中立性就没有了，司法公正就很难保证。从这个角度来讲，法官独立办案，应该说体现了诉讼的规律，只不过我们国家的体制和国外的体制不一样，称谓、包括一些制度方面也不一样。但是这次改革强调法官独立办案，更符合诉讼的规律。 
    经济观察报：在十八届三中全会的司法改革草案起草过程中，曾经讨论过建立司法委员会，管理法官的任命、惩戒、免职，您怎么看这个委员会设立的可能性与必要性？如果实行由谁来牵头比较合适？ 
    姜明安：这个还是很有必要的。司法委员会来确定谁来当院长、庭长。这个委员会不设在最高法、最高检。应该是律师、法官、各行各业组成的一个独立的委员会。提名范围可以是律师、教授，不局限于法官、检察官的。至于谁来牵头组织这个委员会，我认为人大常委会是比较合适的。 
    傅郁林：现在既没有一个法官自己的组织，也没有一个官方专门的任命委员会。法官的考评委员会、任命委员会包括惩戒委员会，我总体的想法是它应该是同一个机构。其实是可以考虑在不改宪法的前提之下，提名权和任命权可以暂时先分离。 
    至于说惩戒委员会和任命委员会有提名权的委员会具体怎么组成，我只有一个大致的想法，我觉得应该是有独立的法官，而不是法院的院长，院长也可以以独立法官的身份参与。它可以是一个常设的机构但不需要一个常设人员。因为一旦成了常设人员，行政化的色彩和受到的各种影响就多了。