三个时代的三轮司改

    十八届三中全会后，司法改革何时落地一直是外界关注的焦点。这不仅是“建设法制中国”的现实需求，也因此轮司法改革很有可能成为中国司法改革史上的第三波。 
    追溯建国以来中国的法治建设，前三十年基本被认为是乏善可陈的时代，真正的法治建设要从“文革”结束后的“拨乱反正”开始，在随后进行的长达十几年的司法探索中，一共进行了两轮具有标志意义的改革。 
    在前两轮司法改革中，最高法院都发挥着不可或缺的作用。据北京大学法学教授傅郁林介绍，和前两轮司法改革都是由最高法院发动不同，即将开始的新一轮司法改革是由中央作为一个整盘计划去启动。 
    即将开始的第三轮司法改革，将与前两次有哪些不同？与前两轮改革相比，此次改革新的突破点是什么？ 
    黄金十年 
    如今从事学术研究的傅郁林也曾在上世纪80年代到90年代做过法官，据其回忆，那个时候，法院基本上没有开庭，总觉得开庭是件大事，要把所有事情准备好了，保证肯定不会出什么意外状况，法官对如何判决心里有数才敢开庭。 
    从事审判的法院居然很少开庭正是那个年代独特的写照。随后开始的一些改革举措力图打破这种怪现状。根据《中国的司法改革》白皮书显示，从上个世纪80年代开始，中国就开始了以强化庭审功能、扩大审判公开、加强律师辩护、建设职业化法官和检察官队伍等为重点内容的审判方式改革和司法职业化改革，如“法袍”“法槌”的引入、专家咨询制度的确立、死刑复核程序的改革等等。 
    此外，该轮司法改革比较注重对西方审判模式的吸收和引入，在指导思想上还积极贯彻“审判独立”、“司法公正”、“程序正义”等司法理念。据傅郁林介绍，改革后要求所有的案件都必须要开庭，大家就觉得非常不适应。“那个时候法院开始分离出会开庭的法官和不会开庭的法官。”傅郁林说。 
    与这些形式上的改革相比，真正意义上的司法体制改革，是从1998年肖扬就任最高法院院长开始。中央财经大学法律硕士教育中心主任李轩认为，当时的基本改革思路是对在刑事诉讼、民事诉讼中长期存在的职权主义尤其是超职权主义因素进行现代司法模式的当事人主义化改造。 
    此前两年，中国已相继修改了《刑事诉讼法》和《刑法》，为刑事司法改革奠定了基础。1999年，中国第三次修改了《宪法》，确立了“依法治国、建设社会主义法治国家”的战略目标。肖扬主政最高法院后，1998年专门发布了《关于民事经济审判方式改革若干问题的规定》，2001年发布了《民事诉讼证据的若干规定》，也拉开了民事司法改革的大幕。 
    2004年开始，中国启动了统一规划部署和组织实施的大规模司法改革，从民众反映强烈的突出问题和影响司法公正的关键环节入手，按照公正司法和严格执法的要求，从司法规律和特点出发，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度。2005年，修订了《人民法院组织法》，最高法院收回了死刑复核权，一定程度上遏制了死刑的滥用。 
    在肖扬十年任期内，最高法院先后发布了两个《人民法院五年改革纲要》，每个纲要都部署了若干司法改革任务，从顶层设计角度，在最高法院的主导下完成了民事和刑事司法改革的基本框架。 
    在李轩看来，改革的直接结果是：几乎从上到下所有法院法官都接受了现代法治理念，并且树立了基本的程序意识；在审案过程中回归判决为本，不再强调以调解为中心，“能调则调，当判则判”，基本实现了人民相对满意的司法公正程度。肖扬任院长的十年也被法学界誉为中国司法改革的“黄金十年”。 
    技术性改革 
    2008年肖扬退休，接任院长的是从中央政法委秘书长任上调职的王胜俊。也是从这一年开始，中国启动了新一轮司法改革。从优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强司法队伍建设、加强司法经费保障等四个方面提出具体改革任务。 
    2008到2013年的五年，中央政法委提出了新一轮司法改革目标，其中涉及到60项司法改革任务。在2008年之前，司法改革相对更强调司法的专业化、职业化和独立地位；在2008年之后的5年，改革更加强调“司法大众化”，在司法政策上以“能动司法”、“大调解”等为主。为了减少上诉，避免案件被改判或发回重审，很多法官都选择了“调解”这一在国际上享有“东方经验”之称的纠纷解决方式，有的法院甚至提出了“零判决”的目标，主张用调解的方式来解决案件。第二轮司法改革，又回到了原来的调解模式，审判不再是中心。 
    这种转向背后，一个不可忽视的因素是，随着社会剧烈转型，利益分化、纠纷猛增，面对暴涨的司法需求，司法机关的公正度和公信力遭到了越来越多的质疑。每年全国人大会上，最高法、最高检的工作报告获得的反对票、弃权票，远远高于行政、立法机关。因此，司法机关为了化解社会矛盾，重提“群众路线”，试图借此平息外部压力。 
    这一轮司法改革与第一轮相比，一方面更加注重司法权的科学配置，另一方面开始积极将社会主义的司法理念引入到司法改革。 
    “从改革内容来看，两个时期的司法改革有着很大的不同，比较而言，第一轮改革更注重法院程序问题的改革，主要表现在审判方式的改革，而第二轮的司法改革则更倾向于实质法治的建设，一方面积极倡导社会主义法治理念，要求法官树立‘党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上’的司法理念，坚持司法的人民性；另一方面要求审判工作在新的形势下实现‘司法能动’，突破司法的被动性和保守性，要求法官走出法庭、走近群众，将矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽阶段。”清城区人民检察院的季焕爽在《回顾与展望:关于我国第三轮司法改革的思考》中如是写道。 
    对于学者而言，第一轮的改革模式似乎更加接近他们的理想图景，而第二轮的改革模式就有些不能接受，甚至有学者提出了“‘三个至上’谁至上”的尖锐问题。 
    那时傅郁林在四川省三级院长的会议上对法院院长讲，希望院长们的肩膀再硬一点，替法官多扛一扛。当即就有人表示“傅老师，这些话真是希望你们多讲讲，我们体制内没法讲。我们现在特别痛心的就是我们辛辛苦苦培养了二十年的法官、专业人才，大家现在都很迷茫，不知道干什么。” 
    综合来看，前两轮改革都没有触及法官、法院所享有的某些权限，比如立案权一直属于法院，但由于程序参与权没给当事人，造成的权力不对等，导致法官会拿程序上的权力去规避这种压力。 
    有一位学者到地方挂职担任立案庭的副庭长，才发现自己把案子立了，却没有法庭愿意接，又不敢裁定驳回，一裁定，当事人就可以拿着裁定书上访。后来这位学者没辙了只能辞职不干。这位学者感叹“立案庭的庭长就是不立案庭的庭长。” 
    不过，持续关注中国司法改革进程的北京理工大学法学院教授徐昕认为，2008年后的第二轮司法改革，在很多方面也取得了不少进展，如案例指导制度推行，政法经费保障体制改革，铁路公检法系统转制，量刑规范化等，但这些举措多局限于某一具体领域的“技术性改革”，并没有触及司法体制的深层次问题，因此，司法公正、公信和权威还有待进一步改进。 
    千万别把法官卖了 
    司法体制改革的去地方化、去行政化其实是全国法律界、法学界的共同期待，也当然成为了第三轮司法体制改革的主要目标。学者们与实务派皆认为，第三轮改革从幅度上、力度上是最大的，最根本性的，决心下得最大的。 
    一位参与方案起草的学者回忆：“最开始是中央政法委提出要进行司法改革，但究竟改什么，并没有明确方案。人财物独立最初主要是最高法院司改办在推进，最高法院主管副院长主抓。但起初大家都还在观望，不知道是真改还是假改。后来政法委多次开会，传达孟建柱书记的讲话，最高法院由周强院长亲自抓，整个司法体制改革才被正式纳入重要日程，而且规格越来越高。” 
    傅郁林认为第三轮和第一轮的司法改革方向是比较接近的。对比第一和第三轮改革的很多方向，比如说控制法官的数量、提高法官的待遇，给法官更多的权限、责任，原则上都是一致的。 
    但第一和第三轮之间的几年时间被耽搁了，因此现在所面临的困难与之前完全不一样。“最大的不同就是人心变了。”傅郁林感叹，在其看来，“第三轮改革，在总体上、结构上、规划上包括启动的力度上其实都是比较有益的，但是不利的因素就是社会背景在变，内部的人员结构，大家的心也在变。不过找对了一个方向，不管它中间有多少曲折，还是能够起作用。” 
    第三轮司法改革还亟需提高司法的公信力。傅郁林解释说，因为所有的社会矛盾最后的节点是由法院来承担的，所以这一回要改革就是提高所谓的公信力，提高司法的权威，这是一个总体目标。“我过去替法官说话的时候我腰杆挺直的，现在替法官说话的时候会怕，担心挨骂。” 
    即便如此，傅郁林还是会对最高法院反复强调说“千万别最后把法官卖了。”像当初对待当事人一样，“谁主张谁举证”的证据举证方式，把责任和风险给了当事人，而取证的手段和权力不给他们。本轮改革也要担心同样的问题，千万不要把责任和风险给了法官，权力依然不在他手上，他没有决定权，但是最后风险是他的。“改革的方案一定要做细，不要一步到位。改革肯定是从非常不满意的状况开始，往一个比较满意的方向去走。”傅郁林说。