推进混合所有制从宣言书到冲锋令

　　作者/李锦

　　作者系中国企业研究院首席研究员

　　政府工作报告释放国资改革新信号

　　3 月5 日，国务院总理李克强在全国人大所作的《政府工作报告》，释放出国资改革哪些新信号?透露出发展混合所有制经济哪些新亮点?与十八届三中全会决定和即将出台的国企改革方案有什么联系?现就政府工作报告第三部分“2014 年重点工作”的第一条“推动重要领域改革取得新突破”的第四项内容进行解读。

　　　从宣言书到冲锋令

　　《政府工作报告》是政府经济改革的最高决策，在国企改革方案还没有出台时，这个报告就更为引人关注了。《报告》在2014年重点工作中的第一方面就是改革，从四个方面讲的，一个是行政体制改革，一个是金融体制改革，一个是财税制度改革，一个是国有企业改革，这是2014 年改革的四大板块，也是核心板块。

　　此次《报告》是对国资国企改革的再部署、再动员、再组织。如果说三中全会决定是国有企业改革、尤其是混合所有制改革的宣言书，那么这次报告就是推进混合所有制改革的进军令。这个《报告》可以说是一个充满改革精神的报告，也是贯彻落实十八届三中全会精神的实践思路。《报告》从整体上把握2014 年改革的四项工作，其中把国资国企改革作为2014 年重点提出来，放在突出的位置，并把三中全会精神与2014 年工作部署结合起来，意义重大。

　　《报告》中国资国企改革这个段落分为四个层次，分别从指导思想、改革内容、操作方法与制度保障来谈，是个相对完整的工作部署。从行文上看，与十八届三中全会决定的5、6、7、8 条是大致对应的。

　　我们应该注意到，《报告》的一个突出变化，通篇都是讲的国有资本，国有企业字样只是以特定名词出现，这与十八届三中全会决定中“管资本”为主的思想是相契合的。

　　　指导思想和目标的再明确

　　《报告》的这一块文字简约，共303个字，是通过四个层次展开的。前面两句是讲增强各类所有制经济活力，坚持和完善基本经济制度，虽然话很短，只有两个句号，甚至连逗号也没有，却相当重要，类似于总纲，是混合所有制的指导思想和目标，揭示了混合所有制的方向。

　　当前，混合所有制几乎成了一个筐，什么都往里装，大有言必谈“混”的味道，《报告》增强各类所有制经济活力，坚持和完善基本经济制度，这两句对仗式的表达，就和十八届三中全会决定第五条，强调两个“都是”一样，既是指导思想，又是终极目标，强调了方向与目标，有拨正方向之功效。因为是工作报告，在这里是高度浓缩，言简意赅，是混合所有制的理论基础。

　　紧接第一个层次，第二个层次是讲完善基本经济制度的内容，一个是混合所有制的治理结构，企业制度，一个是管理体制，一个是预算制度。第三层意思是混合所有制实施办法，重点是非公有资本的参与。国有资本项目划出，国有资本怎么让出，非国有资本怎么进入，这是对混合所有制改革的部署、路径与办法。第四层次是产权保护制度。尽管这是工作部署，但仍然看出鲜明的制度建设的特征，是与开头完善基本制度的指导思想以及三中全会的意旨是吻合的。

　　三项制度建设是国企改革重点内容

　　《报告》强调国资改革的三项工作，一个是混合所有制的企业制度，第二个是监管制度，第三个是预算制度，这实际上也是国企改革的三个重点，都是围绕制度来讲的。回答了国企改革的主体、客体与背景的三者关系。企业制度讲的是所有制问题，完善国有资产是管理体制问题，第三个讲的是预算，上缴公共财政是预算制度。三者顺延叙述，体现了“坚持和完善基本经济制度”的本旨。

　　应当注意，这里讲混合所有制的前提是优化布局与结构，即按照市场经济的要求来重新配置资源，怎样布局，形成怎样的结构，经过功能分类定下来后再决定哪些向民资开放。根据这个前提来推动混合所有制，然后是建立现代企业制度和法人治理结构，现代企业制度和法人治理结构没有展开来讲。

　　另外，预算制度，上缴分配比例，这一点很突出地出现在报告中，与整个《报告》强调民生这个重要主题相联系。这属于分配改革内容，从而与企业改革、体制改革一起，构成三项制度。

　　应当注意，这里讲混合所有制的前提是优化布局与结构，即按照市场经济的要求来重新配置资源，怎样布局，形成怎样的结构，在经过功能分类定下来后再决定哪些向民资开放。根据这个前提来推动混合所有制，然后是建立现代企业制度和法人治理结构，现代企业制度和法人治理结构没有展开来讲。

　　另外，预算制度，上缴分配比例这一点很突出地出现在报告中，与整个《报告》强调民生这个重要主题相联系。这属于分配改革内容，从而与企业改革、体制改革一起，构成三项制度。

　　　一“让”，一“进”，路径出来了

　　《报告》叙述国资改革内容不多，却讲到两个“办法”，给人一个强烈的信号，目前的混合所有制关键在于两个字，一个是“让”，一个是“进”。

　　怎样“让”呢?就是制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法，还有一个是怎么让非公有制进入特殊经营领域的具体办法。首先，由公有制企业来“推”出一批项目。前几天广东省推出了一批项目，已经在开始做了。下面在全国范围内，尤其是金融、石油、电力、铁路、资源开发等七个领域会逐步实施。值得注意的是，这七个领域多是我们通常所讲的垄断领域，也有公益性项目，而非垄断领域并不包括在内。因为非公益性、竞争性的、盈利性的企业自然而然允许民资进入，这是不言而喻的。

　　由垄断性企业让出一批项目，即国有企业要主动让出，实际是“退出”。报告中提及制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法，是“进入”这个词。说白了，实际上是一个怎么“让”，一个怎么“进”的问题。首先从项目着手，由上面来推动，来制定， 就克服了各家央企推行混合所有制发展参差不齐的状况。现在，有的企业是不知标准，按兵不动，作壁上观，有的则是试探性进入，有的企业是雷声大、雨点小，说得多，干得少。

　　《报告》还提及实施铁路投融资体制改革，在铁路建设的过程中来实现投融资的资本开放，为民资提供一个大显身手的舞台。显然，铁路建设工程这个口子是开得很大的，改革上会更宽松些，铁路投融资体制改革可能是动作最快的领域。

　　显然，这个段落分为三个板块，一个是国资在一些领域怎么退出，一个是民资怎么进入特殊经营领域，一个是以融资形式作为重点对民资开放。

　　我们注意到民资进入已经呼吁了很多年，包括“新36条”的制定，后来各部委出台实施意见，一直是重视的，但是可操作性不强。现在这两个“办法”出来，我们可抱更大的期望。

　　“不可侵犯”深化“都是”

　　《报告》特别强调了完善产权保护制度，公有制财产不可侵犯，非公有制财产同样不可侵犯，讲到这句话的时候，会场掌声雷动。两个“不可侵犯”的提法，与三中全会决定“两个都是”是一脉相承的，但是“两个不可侵犯”显得更深入、更具体，也更有针对性了。

　　现在推行混合所有制的焦点不是为什么要做，而是怎么做的问题。推行混合所有制始终存在两种风险，一种风险是公有制财产受到侵犯，不该进入的进入了，导致国有资产流失，特别是在评估国有资产转让的过程中，使得国有资产私有化。再就是产权不明显，不规范，使得非公有制财产受到侵害。既然总理提到这些，就说明这些问题是存在的，是有所指的。

　　应该说，非公有制资产“进入”面临的“三门”现象仍然存在，“玻璃门”、“旋转 门”、“弹簧门”现在在相当大范围内存在。少数国企希望民企像银行，需要钱就把钱拿过来用一用，甚至连利息都不想给。民企可以侵犯，在少数国企负责人的潜意识里是很深的。现实中，很多民营资本受欺负，名义上有参与权，却没有决策权、经营权，甚至连收益权都没有。一旦出现纠纷，政府的权力阴影常常出现，民企往往是被牺牲者。可见，领导人已在担心这个问题，话中有话，当领悟其中三昧。

　　人们对当前发展混合所有制还有一个问题把握得不太准确，那就是对国有资本的进退的“度”。有些人把“在市场公平竞争中优胜劣汰”误解为“退出一切竞争性领域”。其实，发展混合所有制，是一个民企与国企双向进入的过程，不是要将国企和民企对立起来，一味地强调让国企退出，而是要让两者有机地融合起来，进行优势互补。否则，一旦国企完全退出一切竞争性领域，那么就有可能会导致“国退官进”和“国进洋退”，使得国有经济的活力、影响力、控制力削弱，这不是改革的初衷。

　　混合所有制推行本质上是由市场配置资源的问题。但碍于中国的现实，民企往往处于弱势地位，政府还得“推”一把。当前迫切需要在实施办法上明确起来，先打开这个门，保证进去了不被“弹”出来、“旋转”出来。

　　　“股本加项目”的两条腿走路

　　《报告》中前面讲到混合所有制的产权结构内容，后面讲的是投资结构，呈现在我们面前的是两种办法。

　　前几天，在广东省省属企业与民营企业对接会上，广东省属企业与合作方签约了10 个项目，引入民间资本超过500亿元;推出了首批54个项目，预期引入民间资本超过1000亿元，涉及交通运输、建筑建材、冶金矿产、电力、旅游休 闲、金融投资、医疗卫生等13个行业。这是继中石化油气零售打响第一枪以后的一个小高潮。显然，这些方法是以项目为主，标志着目前混合所有制经济还是处于以项目为主的阶段。

　　《报告》中提到制定两种办法，是以项目与领域为主，当然也包括产权结构问题。至于产权结构的混合所有制，让国有企业特别是中央企业分层次、分类型地通过子公司或分公司与民营企业合作，找到切入点，这样才能让民营企业感到“门当户对”、相互匹配。现在普遍推进的项目混合经济，是阶段性的。不管是哪种形式，目的都是实现真正意义上的融合，让混合所有制经济焕发出旺盛的生命力，最终还是《报告》这个部分开头讲的一句，就是增强各类所有制经济活力。

　　“国资改革方案”的透露

　　政府工作报告中所涉及的混合所有制内容是非常丰富的，在很大程度上透露出将出台的国企改革方案，引人关注。

　　《报告》很多内容涉及国企改革与发展，包括国家发展的经济预期目标与任务，信息消费、通信铁路设备出口、淘汰落后产能、节能减排与国企负责人薪酬管理等，也包括信用制度建设问题，包括金融向实体经济投资问题等，都很重要。而国企改革的内容则集中在报告的第三部分，即2014年重点工作的第四个问题——混合所有制经济改革。关于混合所有制改革的这部分内容框架与十八届三中全会关于国企改革的内容是对应的，但是更简练、更集中，也更具有操作性。

　　十八届三中全会召开已经三个月了，围绕混合所有制这个问题，已经有了一段时间的实践，发现了一些新问题，特别是发现一些操作层次存在的问题。现在提出的思路也更有针对性，《报告》的表态，在把握科学规律的基础上，进一步显示出中央决策层“壮士断腕”、“背水一战”的决心。

　　从一定意义上说，这个《报告》反映出国资国企改革指导意见的框架与实施重点。其中讲的管理体制问题，即不同的功能分类，推进国有资本投资运营公司建设，仍然用“试点”这个词。我们可以由此推测，国企自身的体制改革速度应该不会太快，2014年仍然是分类和试点阶段。这段文字向我们披露，国企改革方案中的部分内容已为国务院认可，并体现在这个报告中了。