尽快从法律上赋予农民土地财产权

　　土地改革问题已经成为全国两会人大代表、政协委员的热议话题。党的十八届三中全会提出，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；并新赋予农民对土地承包经营权抵押、担保权能等财产权利。

　　接受中国经济时报记者采访的两会代表、委员均对这一改革部署充满憧憬。全国人大代表、民进中央常委、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明表示，全面把握农村集体建设用地的设置目的、构成及其经营性建设用地的动态调整，是建立城乡统一的建设用地市场的关键。而全国政协委员、中国（海南）改革发展研究院院长迟福林也认为，这一改革给亿万农民带来信心和期盼，也是深化农村改革的重大举措。

　　实现经营性建设用地动态管理

　　蔡继明表示，随着国家公益性用地范围的确定以及相应的征地范围的缩小，应该根据工业化、城市化、信息化和农业现代化协调发展的需要适时调整农村集体建设用地结构，实现经营性建设用地动态管理，才能构建起全国城乡统一的建设用地市场，使土地资源在全国范围内得到合理有效配置。

　　而要做到城乡土地同地同权同价，蔡继明认为，可以将城乡土地都划分为公益性用地和非公益性用地：城市非公益性用地中，除了划拨的保障房用地，其他土地均可视为经营性建设用地；而农村非公益性用地中，除农民自住房宅基地外，其他建设用地 （包括农民个体或集体兴建的非自住房宅基地）均可视为经营性建设用地，而只要符合规划和用途管制 （关键是在制定城乡统一规划和实行用途管制时，不要对集体土地所有制加以歧视），农村集体经营性建设用地就可以用于商业和房地产开发。按照这种划分标准，所谓城乡统一的建设用地市场，就是城乡统一的经营性建设用地市场，农村集体经营性建设用地（包括非自住性宅基地）应该与城市国有经营性建设用地同等入市、同权同价。

　　同时，蔡继明建议改变以往城乡建设用地增减挂钩的方式，按照中央城乡建设用地市场一体化的构想，允许农村集体建设用地指标在农民（集体）之间流转，具体说，就是允许偏远地区的农民（集体）在将其节省的建设用地（包括宅基地）复垦后得到的建设用地指标，转让给城市周边的农民（集体），后者可以直接将其相应的农地转变为建设用地，或自主开发利用，或通过城乡统一的建设用地市场进行交易。

　　从法律上赋予农民土地财产权

　　迟福林指出，土地权益是农民最大的财产权，赋予农民更多财产权利重在保障农民土地权益；由于法律保障不到位，侵犯农民权益的现象比较普遍，在某些地方比较突出；深化农村土地制度改革的核心和关键，是从法律上赋予农民长期而有保障的土地财产权。

　　针对这些境况，迟福林建议，首先要从法律上把农民土地使用权纳入财产保护范畴。包括三点：一是把家庭承包土地纳入财产权法律保护范畴。在《土地管理法》第二条中增加一款 “赋予农村土地使用权人的土地用益物权，使其拥有对土地使用权依法享有占有、使用、收益的权利”；第十四条规定“土地承包经营期限为三十年”，建议修改为“实现农村土地承包关系稳定并长久不变”；法律将其界定为“农民财产权”，纳入财产保护范畴。二是从法律上赋予农民住房财产权的完整产权。尽快结束现行法律限定农民宅基地“一户一宅”、转让限于本村的半商品化状况，赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的财产权；从法律上赋予农民对宅基地使用权用益物权性质，赋予其占有、使用、收益、转让、抵押的完整权利。三是实现农村建设用地平等入市。

　　其次，要强化农民在征地中的主体地位。一是按市场价格补偿。修改《土地管理法》第四十七条，将“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”改为“征收土地的，应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序，按照市场价格给予公平补偿”；删除“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”；在征收耕地的补偿费用中增加“社会保障补偿”,尽快叫停“土地换社保”等做法，将被征地农民纳入城镇社保体系；探索留地安置、土地入股等多种模式，确保农民的长远收益；新增 “补偿资金不落实的，不得批准和实施征地”的条款。二是进一步完善征地程序，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。废除《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“对征地补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”建立完善论证和听证制度，听证、论证的范畴从补偿标准扩大到是否具有公益性。论证或听证结果认为不符合公共利益的，不允许征地。三是保障被征地农民申诉权。尽快赋予农民就征地决定向诸如法院之类的独立机构提出申诉的权利。农户对征地内容有异议时，可向省级政府申请行政复议、向省级土地庭申请裁决，或向县级法院提起行政诉讼。

　　再次，要立法禁止政府从事商业性土地经营。对政府从事商业性土地经营,世界上绝大多数国家法律都是禁止的。我国政府经营土地，虽然有其历史的原因和贡献,但其弊端日益凸显。建议修改 《物权法》、《土地管理法》，明确禁止政府从事商业性土地经营。

　　最后要鼓励地方改革试点。农村土地虽然有一定的特殊性，但在严格规划和用途管制的前提下，其配置应主要由市场决定。建议鼓励地方推进农村土地资源配置的市场化改革，及时将地方成熟的改革做法全面推广并适时上升为法律。