“新土改”有望加速落地

　　近日，国土资源部、农业部密集发布消息，关注新一轮土地改革。

　　其中包括，国土资源部2月24日表示,相关司局正在研究起草 “农村征地制度改革”、“集体建设用地使用权流转”等条例。2月20日，国土资源部发布 《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（以下简称《通知》），明确基本农田一经划定永久保护，严防集体土地流转“非农化”。农业部近日表态，要全面深化农村改革，稳步开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作。

　　接受中国经济时报采访的业内人士认为，这一系列举措显示决策层对土地改革和新型城镇化有深刻认识，未来发展将在稳步试点的基础上谨慎推进，预示着“新土改”正在加快准备之中，合力之下有望加速落地。

　　土地流转要尊重民意

　　2月21日，农业部发出通知，要求切实做好农村土地承包经营权流转工作，保证土地流转规范有序进行。

　　《通知》指出，当前，农村土地承包经营权流转呈加快之势，各地积极性高，发展势头足，总体平稳健康。但是，在土地流转中也存在一些值得注意的问题，有的地方片面追求流转规模和流转比例，靠行政命令下指标、定任务、赶速度，违背农民意愿，损害了农民利益；有的地方盲目引进工商资本长时间、大面积租赁和经营农户承包地，加剧了土地“非粮化”、“非农化”，对此必须高度重视。

　　国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所所长肖金成在接受中国经济时报记者采访时表示，应在坚持土地集体所有制的前提下，完善土地承包制，让农户的土地承包权和土地经营权分离。

　　“承包权和经营权的分开可以保护农民利益，让他们有一个稳定、永久的收益，还能保证农田有人耕种，有规模化的效益，促进农业现代化的实现。土地承包制是双刃剑，一方面能充分保证农民权益，但另一方面也造成农业碎片化、土地难以规模经营，所以对农业现代化有比较大的影响。把两权分离，既能保障农户权益，也能够推进土地规模化经营。”肖金成说。

　　要完善土地承包制度，保护农民权益，就要加快完成土地确权工作。肖金成认为，目前政策导向对确权颁证也给予了肯定。“我觉得未来可进行一个新的尝试，给农户一个土地经营权证书，把承包权和经营权分离开来。如果说农户要转让土地经营权，经营权证书可以交给土地经营者。这样既保障了农户承包的权利，又保障了土地经营者的权利。过去两证合一，可以说只有一个权利，即承包经营权。如果把这二者分开，有了经营权证书，就能促进土地的规模化经营。”

　　此外，肖金成还指出，土地转让、土地规模化，要遵循市场原则和农民自愿原则，不能强制转让。“农民具有承包权，经营权是否转让由农民决定。如果农户认为可以转让，就可以由农业经营开发公司或农业大户来种植，土地效益可能更明显，规模化之后就可以有一个农产品的品牌，这可能是未来的一个方向。但要防止地方政府操之过急，强制农民把土地转让出来的情况。”

　　东方证券研究报告指出，农业现代化、规模化经营要求改变目前“人均一亩三分，户均不过十亩”的小农经营模式，因而必然要推动农地使用权流转。促进农地的集约化、规模化运作是大方向。但农村集体土地流转交易的改革将会是一个长期摸索的过程。从城镇化、农业现代化协调发展的角度看，目前中国的第三产业发展尚不支撑大量农民离开土地，分散的土地格局短期内无法改变。所以，未来相当长一段时间，农户仍然是农业生产的经营主体，创新发展专业大户、家庭农场、专业合作社、农业产业化等生产经营形式，将是未来一段时间“统一经营”的主导。

　　严格耕地管控制度

　　承包经营权流转的前提是在最严格的耕地保护制度下，集体建设用地流转必须符合规划和用途管制，城镇化用地必须走节约集约之路。这是近来各项会议中都不断重申的底线，也是对党的十八届三中全会及中央经济工作会议、全国城镇化工作会议、中央农村工作会议提出的相关任务要求的进一步深化。

　　据资料显示，沿海地区工业化、城市化的率先崛起是以这些地区耕地大量流失为代价的。1996年－2008年间，建设占用耕地面积净减少 831．71万公顷，减少幅度达6．4％。业内分析师认为，全国粮食供求版图发生改变，随着中西部地区工业化加速，土地利用与征地仍然在复制东部以地谋发展模式，耕地面积的减少对我国粮食安全的威胁不容小觑。

　　2月20日，国土资源部下发《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（，要求各地将保护耕地作为土地管理的首要任务，严守18亿亩耕地红线，确保耕地实有面积基本稳定、质量不下降。

　　《通知》明确，严格划定和永久保护基本农田。各地应以依法批准的土地利用总体规划为依据，在已有工作基础上，从城市人口500万以上城市中心城区周边开始，由大到小、由近及远，加快全国基本农田划定工作，切实做到落地有户、上图入库。基本农田一经划定，实行严格管理、永久保护，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。

　　对此，国土资源部规划司司长董祚继表示，目前，中国城乡土地开发强度总体偏高，建设用地存量大、利用效率低，划定永久基本农田、严控建设占用耕地，不仅十分必要，也已具备条件。

　　《通知》还提出，加大土地规划计划管控力度。严格按照土地利用总体规划批地用地，严禁突破土地利用总体规划设立新城新区和各类开发区（园区）。建立土地利用总体规划评估修改制度，禁止随意修改规划。合理调整土地利用总体规划，严格划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线。严格控制城市建设用地规模，确需扩大的，要采取串联式、组团式、卫星城式布局，避让优质耕地。逐步减少新增建设用地计划指标，重点控制东部地区特别是京津冀、长三角、珠三角三大城市群建设用地规模，对耕地后备资源不足的地区相应减少占用耕地指标。除生活用地及公共基础设施用地外，原则上不再安排城市人口500万以上特大城市中心城区新增建设用地。

　　董祚继表示，严禁违反土地利用总体规划批地用地，严禁随意修改或变相修改土地利用总体规划。

　　防止集体土地流转非农化

　　专家普遍认为，十八届三中全会已为下一步土地制度改革做好方向部署。会议审议通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。

　　对于一些地方农村土地流转中遇到的问题，国土资源部发布的《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》中还指出，建立和完善基本农田保护负面清单。严防集体土地流转“非农化”，坚持以符合规划和用途管制为前提，严防擅自扩大建设用地规模、乱占滥用耕地。

　　对此，董祚继在《毫不动摇地坚守耕地保护红线》一文中称，一些地方农地流转中“非粮化”、“非农化”倾向明显，有的地方以集体建设用地制度改革之名行圈地之实。因此，《通知》围绕严防集体土地流转“非农化”作出了明确规定。董祚继表示，“一些地方实际走的是一条重发展轻保护、粗放扩张之路，尤其是新城新区、各类开发园区急功近利、摊大饼式扩展，占用大量良田好地。 ”

　　2月27日，农业部新闻办公室举行新闻发布会时也谈及这一问题。农业部农村经营体制与经营管理司司长张红宇在回答有关家庭农场土地流转的问题时强调，土地流转“非粮化”、“非农化”，与家庭农场本身没有必然的关系，耕地不管流转到哪个主体都不能“非农化”，这项政策是坚定不移的。

　　张红宇表示，土地流转无论是流向工商企业，还是流向大户、合作社，土地的“非农化”在政策上有明确的要求，法律禁止耕地的“非农化”，同时也要注意遏制“非粮化”问题。中国耕地资源稀缺，要解决13．6亿人口的吃饭问题，始终是中国各级政府，甚至包括人民群众高度关注的重大问题。

　　张红宇强调，在流转土地的过程中，一定要在稳定现有土地承包关系的基础上，形成适度规模经营。总体而言，家庭农场的发展不管从事什么产业，坚持土地集体所有制，稳定农户的承包权，放活土地的经营权，既是大势所趋，也是一个需要牢牢把握的方向。从长远讲，最根本的措施还是赋予家庭农场这些真正的农地经营者以更稳定的土地经营权。

　　对此，肖金成表示，新一轮土地改革在方向上放宽了限制，允许农业开发公司到农村经营，接受农户经营权的转让，开展农产品种植。但要明确，这仅限于农业种植方面，如果征用农民的土地用于房地产或者城市建设，是要受到限制的。未来应进一步尝试将农地集体所有权、农户承包权和土地经营权三者分离，这有利于土地规模化经营，也有利于农业的现代化。