一个学者眼中的放权路

    2014年农历春节前夕，国家发改委投资所投资体制政策室主任吴亚平一行人到广东进行投资体制改革调研。他们来到这里是因为去年广东省率先出台了下放投资审批权限的政策，吸引了大量从中央到其他兄弟省份的专家学者前去考察。 
    广东，这个中国过去30多年间最具市场活力的地方，让吴亚平感受到政府放权之后的两难。他说，“广东省政府现在处于进退两难的境地，步子迈得太快，实际操作起来很难。” 
    他提到了佛山市顺德区，当地政府把部分项目的核准权，改成了网上备案制。那些原本需要到处奔波盖章的企业，现在只需要按照政府规定的条件和要求，在自己的电脑前就可以完成全部流程。 
    吴亚平说，“这样做程序更加公开透明，弱化了政府部门人为干预的可能性。一个项目备案几天就可以审批下来，大大缩短了时间，企业普遍反映方便了很多。” 
    但政府的境地开始尴尬起来，这是政府部门被削权之后的后遗症。政府审批权的下放和取消，使得多年来“按章办事”的当地政府审批部门变得不适应。这里的行政审批部门开始摸不着放权之后的管理门道，甚至有些手忙脚乱。 
    原来政府给企业出具一个核准的意见书、核准报告，企业拿到这个核准报告就可以去别的部门办事。政府的核准报告是一个龙头型的报告，相当于一个“出生证”，各部门根据“出生证”照章办事。 
    现在，“出生证”取消了，这让相关政府部门心里没谱，新矛盾开始在各部门之间产生。而更多原来以审批企业项目为主的政府部门，在政府宣布取消审批职能后，变得无事可做，只能等待新的职能调整。 
    企业的解放和政府的失落——这幅对比强烈的改革图景，在2014年的年初终于被吴亚平看到。为此，他已经期待了十多年。 
    “小步伐”改革 
    吴亚平所在国家发改委投资研究所，是中国在行政审批领域最具权势的部委的核心智囊机构，它为中国的投资体制改革出谋划策。而改革的最终目的，是撤出政府对企业投资的审批和干预，让企业能够充分自由地进行投资和经营。这一改革曾经在很长的一段时间里都在原地踯躅。 
    2004年，吴亚平35岁的时候，《国务院关于投资体制改革的决定》发布，这份对中国投资改革具有标志性意义的纲领性文件，一度让数以万计的企业看到了冲破行政审批牢笼的希望。 
    此后，中国迎来了一轮由投资驱动的黄金增长周期。就是在这个周期中，数家知名民营企业因其投资行为没有得到政府的核准或备案而被整顿，其中一些整顿彻底改变了这些民营企业家及其企业的命运。代表之一是兰世立，在吴亚平奔赴广东调研政府放权时，这位中国民营航空第一人，正在北京四处寻找媒体，为他夺回资产而呼吁。 
    吴亚平说，在长期国有资本一统天下的时代，中国的民间资本受到了极大抑制。扩大民间投资和政府放权是直接相关的，只有政府公开相应的审批、核准、备案的制度、条件和程序，逐步放松管制，减免相应审查，民间的资本才有机会发挥更大的作用。 
    《国务院关于投资体制改革的决定》自发布之后，一直鲜有突破，实质性改革细则迟迟未能出台，当年年底出台的“非公36条”也未能破除民间投资的“玻璃门”。 
    直到2010年，中国经济遭遇经济危机重创，官方和民间才开始重新思考国有企业投资效率，国务院发布了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，即“民间投资42条”。 
    基于这一文件的发布，吴亚平开始了研究扩大民间投资对策的一系列工作。“民间投资42条”不仅进一步拓宽民间投资的领域和范围，还鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、金融服务领域等，中小企业融资也重见新曙光。 
    吴亚平说，“国家的政策导向很明确，但关键是政策措施方面，包括政府的放权、放松管制方面，并没有贯彻落实，政府该放的权没有放下去，导致有政策无措施。” 
    深化投资体制改革一直是最近几年吴亚平和同事的研究重点。按照目前中国对企业投资管理手段，如果不取消或下放权力，不管核准或备案制度设计得如何精巧，对企业而言都是一样的结果。 
    在实地调研中，吴亚平发现很多企业对政府的事前审批怨声载道。通常，企业申报一个项目，被告知材料准备不充足，需要重新准备，等几个月后材料准备好了，很有可能主管领导没时间或者出差，又要等十天半个月。漫长复杂的审批过程消耗了企业大量的人力物力，也为腐败提供了土壤。 
    此外，在审批核准的过程中，政府的具体承办人员自由裁量权比较大。一个项目要不要评估，由哪个中介机构进行评估，承办人员甚至起到决定性作用。他们手中的巨大权力也导致了权力寻租的发生。一些大型投资项目，仅事前审批的成本，可能达到数千万元之多。 
    在吴亚平看来，中国投资体制前几年的改革基本上都属于“小步伐”，没有涉及到太多的简政放权。比如说将政府审批权限由高层向底层下放，确实让企业增加了一定的便利性，但是从更高层次来说，这种改革只是挪了一小步，如果将政府完全的放权看做百分之百，这样的改革占到了很小的一部分，即使广东省的率先改革也只占到近一半。 
    吴亚平认为，政府应该进行职能调整，变管制性的管理为监督性管理。政府应该放松前期管制，简化审批，甚至不审批；取而代之的是把大量精力放在后面的监督和违规的惩罚。 
    “真金白银” 
    自2012年年底开始出现的一系列变化，让吴亚平有了理想照进现实的感觉。他说，“2012年新一届领导集体上任是一个重要的时间节点，这是简政放权的分水岭。” 
    2014年2月15日，国务院发布《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》，决定再取消和下放64项行政审批项目和18个子项。另建议取消和下放6项依据有关法律设立的行政审批项目，国务院将依照法定程序提请全国人民代表大会常务委员会修订相关法律规定。 
    这是新一届政府第五次取消和下放行政审批等事项。此前，仅2013年一年，全国共取消下放334项行政审批等事项，广东、北京、山东等地方政府也开始加大简政放权力度。根据新修订政府核准投资项目目录，由中央核准的项目数量减少了一大半。 
    2月11日，国务院总理李克强在第二次廉政工作会议表示，2014年还将进一步简政放权。要把那些含金量高的、管用的，真正能够激发市场活力的直接放给市场、放给企业。李克强说，“特别要下决心最大限度减少对投资项目的审批，同步减少、规范投资项目的前置审批。” 
    “真金白银”是吴亚平对近期国家下放行政审批权的评价。他说，下放的64项行政审批权，的确有一些是本来就名存实亡的，有的是企业已经不关注了的，有的作用已经很小了，比较好动，顺势就放了。但这种情况大概只占到所有下放项目的一小部分，绝大部分还是真金白银的。 
    春节前的广东调研让吴亚平觉得，仅仅是取消和下放审批权限还不够。“最好的改革是裁庙，把机构撤了，把职能砍掉。只要庙在，今天不让烧香，明天又想别的办法进贡。但是正所谓‘请神容易送神难’，这个过程会非常艰难。”吴亚平说。 
    尽管如此，吴亚平还是认为广东的放权措施对于全国依然很有推广意义。 
    2014年，吴亚平需要继续配合国家发改委做有关深化投资体制改革的课题研究。十八届三中全会通过的关于全面深化改革若干重大问题的决定中，有一段是专门写投资体制改革的，这是他和他的同事今后的研究重点。 
    对于政府放权，吴亚平有自己的期望，他认为简政放权的理想状态，就备案制来讲，就是全部取消，因为这对政府来讲意义不是很大。 
    但一些政府部门对权力的迷恋，仍在阻碍着简政放权的推进。相关政府部门在跟吴亚平交流时，向他列举了一大堆反对取消备案制的理由。其中包括：了解全社会投资信息、产能状况，更大的理由是有助于宏观调控。 
    吴亚平判断，简政放权的工作在2020年会有根本性改变，因为十八届三中全会为各项改革设定的时间节点主要是2020年。 
    2020年会是下一个转折点吗？到时，人们将会沿着政府与市场的边界，重新梳理新一届政府在2014年前后作出的改革承诺，是否一一兑了现。 
    链接 
    “这次改革方案核心是转 
    变政府职能，当然也是简政 
    放权。如果说机构改革是政府内部权力的优化配置，那么转变职能则是厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系。说白了，就是市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。政府管住、管好它应该管的事。”“机构改革不易，转变职能更难，因为它更深刻。我在地方调研的时候，经常听到这样的抱怨，办个事、创个业要盖几十个公章，群众说恼火得很。这既影响了效率，也容易有腐败或者寻租行为，损害了政府的形象。所以必须从改革行政审批制度入手来转变政府职能。现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项，本届政府下决心要再削减1/3以上。”“不是说政府有错位的问题吗？那就把错装在政府身上的手换成市场的手。这是削权，是自我革命，会很痛，甚至有割腕的感觉，但这是发展的需要，是人民的愿望。我们要有壮士断腕的决心，言出必行，说到做到，绝不明放暗不放、避重就轻，更不能搞变相游戏。” 
    ——李克强在2013年“两会”上答记者问