化解地方债务风险关键在于土地财政

　　中国政府债务规模终于水落日出。根据2013年12月30日审计署公布数据显示，截至2013年6月，中央和地方债务合计30．3万亿元，其中全口径中央政府性债务合计12．38万亿元，全口径地方政府性债务合计17．89万亿元。如果按照10％的综合融资成本计算，地方债务一年仅利息支出就超过1．78万亿元，而2012年全国地方财政收入（本级）才6．11万亿元，地方债务风险不可低估。

　　政府债务对土地财政的依赖关系也得以明晰。截至2012年末，全国全口径政府性债务余额／全国公共预算收入（不含以土地出让收入为主的政府性基金）为236．92％，比全国全口径政府债务率179．47％，要明显高出57．45个百分点，清晰表明政府债务对以土地出让收入为主的政府性基金的依赖程度。由此不难知道，化解地方债务风险，绕不过土地财政。

　　正视问题才是解决问题的前提。不论从地方政府债务规模看，还是从地方债务现金流窘境分析，我国地方债务面临巨大风险，已是毋庸讳言的不争事实。由于广义的土地财政在地方财政收入中占据绝对主导地位，化解地方债务风险肯定绕不过土地财政。

　　地方债务风险的可怕，不仅在于现有地方债务规模的庞大，更在于债务规模增量的汹涌澎湃。截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额，比2010年底年均增长19．97％，其中2013年6月末比2012年末增长12．6％。年均20％左右的债务增长速度，这样增长的态势显然是难以为继的。

　　只有控制住了增量债务规模的迅猛膨胀，才可能“以时间换空间”最终化解存量债务规模的风险，因此，控制地方增量债务增速是当前化解地方债务危机的重中之重。

　　控制增量的前提之一，是地方债务规模的透明。现在，这种由审计署通过审计方式来公布地方债务规模，虽然较以前谁都说不清楚地方债务规模的底细是一大进步，但终归是被动和滞后的。地方债务的透明化，关键是要地方政府主动向当地人大和民众定期公布资产负债表，并接受上级审计部门的审计监督。

　　控制增量的前提之二，是加强道德风险的防范。“干部出数字，数字出干部”，在唯GDP的传统政绩考核下，“借债越多提拔越快”并非个别现象。在这种背景下，地方官员极易产生“只管借不管还”的道德风险，地方债务风险也极易转化为金融风险，搞不好就会导致财政危机与金融危机的共振。今后，严格按照中央的最新部署，政绩考核不再简单以GDP论英雄，同时将政府负债状况作为考核的重要内容，这是防范道德风险最有力的武器。

　　控制增量的前提之三，是严格规范财政支出行为。政府严控三公消费过紧日子，是很重要的一个方面。另外，更重要的是地方在土地财政上不能“松”“紧”不一。当前，土地财政的最大危害，并不在于地方在土地上“赚了钱”，而在于地方在土地上“送了钱”。

　　工业用地价格低廉，可以说是众所周知。虽然早在2009年5月，国土部发出的《关于调整工业用地出让最低价标准实施政策的通知》规定，工业用地拟定的出让底价应按不低于实际各项成本费用之和的原则确定，但许多地方在实际执行中情况并非如此。

　　商业用地成交价格，虽然看上去不低甚至很高，但与工业用地一样，在许多地方由于招商引资的需要，高地价背后往往有着各种名目的财政奖励资金返还，地方通常也是赔钱的。这也是当前一些地方营业员比顾客多，但商贸综合体依然层出不穷的奥秘之一。

　　工业用地成交价格远低于各项成本费用之和，商业用地成交价格虽然很高但背后奖励返还给企业的也多，土地财政真正赚钱的主要靠居住用地。土地财政仅仅在居住用地上赚钱显然“独木难支”，这是地方债务规模增长汹涌的根本原因之一。而土地财政的这种“松”“紧”不一，显然不是国土部门可以解决的。

　　土地财政的存在，是我国土地公有制的制度安排。城市土地是国家所有，国有土地变成资产，形成资产性收入，这必然是财政性收入。而土地财政的兴起和膨胀，既与分税制有着不可分割的关系，也同我国当前正处于工业化、城市化的高速发展期紧密相连，更与这些年来人民币的超量投放密切相关。土地财政本身并没有错，错在土地财政的“松”“紧”不一。

　　总而言之，地方债务风险化解的关键在于土地财政。土地财政公平不一的症结，并不在于土地财政本身，而在于地方官员“政绩焦虑症”。只有彻底治好地方官员唯GDP至上的“政绩焦虑症”，才可能从根本上消除地方债务屡屡迅猛增长的源头动力。

　　（作者为金融和房地产领域研究人士）