推进集体建设用地入市 为经济增长释放发展空间

　　续依靠征地来推进城镇化的增长空间已经越来越小。我国集体建设用地数量巨大(尤其是沿海地区和城乡结合部地区),可以为未来中国经济增长提供巨大发展空间。

　　DRC视角

　　国务院发展研究中心课题组

　　政府过度依赖土地推动的增长模式已难以为继

　　在上一轮战略机遇期,我国独特的土地制度在保障经济高速增长和推动快速工业化、城镇化中起到举足轻重的作用。但是,这一以土地推动的经济增长方式已面临成本上升、风险累积等问题。

　　——征地拆迁等补偿性支出大幅提高,土地低成本优势丧失

　　随着城镇化推进,土地大幅升值,政府采取原用途补偿标准已很难实施征地,2008年—2012年间,征地拆迁补偿、失地农民补助和企业安置费以及土地出让业务费等补偿性支出占土地出让收入总额的比重从47.0%提高到60.2%,年均提高约3.3个百分点。

　　——土地成为地方政府城市建设融资主渠道,造成对房地产业过度依赖,挤压实体经济发展

　　一方面,地方政府为了使卖地收入最大化,采取的供地策略往往是减少居住用地供应。2006年—2012年间,住宅用地累计供应量达到63.9万公顷,年均增速9.3%,远低于建设用地供应总量14.5%的年均增速,住宅用地占国有建设用地供应量的平均比重只有23.6%。城市居住用地的供应不足,造成地价、房价螺旋式上涨。另一方面,在短期利益最大化视角下,地方政府更加热衷于发展房地产业,实体产业的发展空间要么被挤压,要么因房价过高导致的生活成本抬升将产业挤出而使发展受挫。从2000年开始,全国房地产开发投资占城镇固定资产投资的比重就一直维持在20%的高位,不少城市这一比重甚至超过50%。同时,房地产业过度发展的城市,“产业空心化”趋势明显,许多传统制造企业将房地产业作为主业,实体经济萎缩明显。需要警觉的是,这一现象不仅在实体经济本来较弱、比较依靠房地产业的中西部地区出现,而且在以实体经济发展见长的浙江、江苏、广东等沿海发达地区也有体现。

　　——地方政府主导的城镇化模式,造成债务和金融风险快速累积

　　地方政府在征地、拆迁、补偿、招商引资等各环节都起到主导作用,利用卖地收入和土地抵押贷款启动大规模的城市建设,导致地方政府债务规模快速上升,并通过土地抵押信贷传导到银行金融体系。一是地方政府债务风险须认真对待。根据国家审计署的报告,从偿债年度看,2013年至2015年到期偿还的债务分别占11.37%、9.28%和7.48%,2016年以后到期偿还的占30.21%。由于近年来土地出让收入不稳定性加大,政府实际可支配的土地收益占出让收入的比重不断下降,用未来不确定性强、实际可支配收入占比持续下降的土地出让收入作为最重要的偿债来源,会显著增加地方政府尤其是县市级政府的潜在债务风险。二是土地抵押融资的潜在金融风险须谨慎防范。2007年—2012年间,84个重点城市的土地抵押面积从12.84万公顷增加到34.90万公顷,年均新增4.41万公顷。土地抵押贷款金额从1.33万亿元增加到5.95万亿元,年均增幅为34.8%。2008年1月—2012年11月间,土地抵押贷款占全国金融机构人民币各项贷款的比重从4.94%提高到9.29%,有些城市的这一比重甚至超过了30%。从一些典型调查结果来看,土地抵押融资中存在融资过程不透明、违规操作等现象。2012年,国家有关部门调查了6个城市的土地抵押融资情况,结果发现涉及违法违规的土地宗数、面积、融资额分别占土地融资总宗数、总面积和总金额的2/3左右。如果不尽快加以规范,土地抵押的潜在风险非常大。

　　集体建设用地入市试验的成效显著

　　——集体建设用地存量巨大,可以为下一轮增长提供空间

　　目前在我国各类城市及周边地区,以旧村庄、旧厂房、旧物业等形式存在的集体建设用地规模庞大。从一些先行先试地区的经验来看,激活这部分存量能够突破制约我国经济发展的土地瓶颈,腾出产业发展和城市化的新空间。仅广东省就有类似的存量土地360多万亩,相当于年新增建设用地规模十几倍。在北京,中心城区的城乡结合部面积约753平方公里,其中需要改造的行政村共有227个,涉及自然村落约450处。这些土地靠近人口和生产高度聚集的地段,级差收益潜力显著。但由于现有集体建设用地流转和抵押受到限制,其土地价值得不到充分体现,同时也造成大量土地资源的浪费。根据广东“三旧改造”经验,原有集体建设用地经改造能够腾退出约40%的面积用做重新开发。按此比例估算,如果广东全省300多万亩“三旧”用地全部改造完成,可以节约的土地将超过100万亩,而广东省到2020年的新增建设用地规模才260多万亩,节约出来的100多万亩土地约相当于广东省未来10年新增建设用地规模的40%。

　　——提高土地利用集约程度,实现土地效益倍增

　　相对于国有建设用地,集体建设用地的利用因缺乏法律保障,建设主体以农民自发为主,开发相对无序、碎片化和零星化,产业也相对低端,土地低效配置现象十分突出。完善集体建设用地制度,一方面可以激发村民的积极性,将以前零星分散的土地集中起来进行统一开发,实现土地单位面积产出大幅跃升。比如,在广东佛山南海区,上个世纪90年代农村工业化初期兴建的厂区或者贸易集散地范围内的建筑占地较大,但容积率很低,一般只有0.3,土地利用率明显偏低。近年来,通过拆除或者改造旧有建筑,将不同集体经济单位的地块连接起来,实行统一规划并引进新项目,土地利用集约度显著提高,集体租金收益明显增加。其中,南海区大沥镇凤池村木材市场土地通过改造,商铺从过去的平均月租为12元/平方米涨至40元/平方米以上。

　　——加快城市更新,促进产业转型

　　改革开放三十多年来,伴随着产业结构的不断升级,城市及周边集体建设用地上的经济形态已经发生了翻天覆地的变化,集体经济也从“无农不稳”到“无工不兴”,再到“无商不旺”。在集体土地上实施城市更新和产业提升项目正是顺应了新时期经济增长阶段转换、城市化质量提升以及产业结构调整的要求,有助于实现城市化和产业化的协调发展。

　　一方面,在集体建设用地改造过程中,可以通过改变建筑密度、容积率和完善配套设施、增加绿地面积等方式,进一步挖掘城市资源潜力,丰富城市社区内涵,重新调整和优化城市功能布局,实现建筑与人、产业、文化、生态的充分融合,为吸引人才、发挥城市的聚集效应提供良好的环境。广东珠三角、北京城乡结合部等先行试点地区,通过对存量集体建设土地进行统一规划、整体开发,一改过去低矮简陋、杂乱无章的状况,环境面貌焕然一新,有效地提升了城市形象。

　　另一方面,可以因地制宜淘汰落后产能,腾出空间引进档次更高的项目或者企业,就地实现产业结构的优化升级。比如,北京附近一个村庄就在集体建设用地上建立了以建筑为龙头,集文化旅游、科技工业、教育科研、文化创意及房地产开发为一体的产业链。近几年,又陆续培育了医疗养老、总部经济、产业孵化器等新型产业,完成了产业转型。另外一个村庄则利用集体产业用地和宅基地,引入了古典家具商业街、古文化住宅、休闲旅游等产业,未来还计划建立中医药园和国际名品街,促进产业结构不断升级。在珠三角地区,通过“三旧改造”实现了产业升级,也为城市服务业腾出巨大空间,产业结构和城市结构更加优化。

　　——拓展投资渠道,优化投资模式

　　在集体建设用地上展开的城市更新和产业升级,是提升城市化质量的具体体现。在城市更新中,无论是公共基础设施还是社会领域,都蕴藏着大量的投资机会。2008年至2010年9月底,广东省用于“三旧”改造的投资接近1766亿元,占同期广东省固定资产投资的5.03%,2010年前三季度更是提高到6.01%,呈现上升的发展态势,为广东省应对国际金融危机冲击、扩内需保增长作出了积极贡献。如果广东现有300多万亩可用于“三旧”改造的土地可以腾出100万亩进行重新开发,按照300万元/亩的投资密度粗略估算,那么投资总规模将达到3万亿元,相当于广东2012年城镇固定资产投资规模的1.6倍。

　　集体建设用地上的城市更新将在很大程度上优化现有的投资模式,有效缓解城市政府面临的债务风险,促进城市的均衡和可持续发展。原来的城市基础设施投资基本由政府主导,导致目前很多地方政府背负了大量的债务。在原有的建设模式下,政府往往选择城市外扩模式,以减少征地拆迁成本。加上城乡二元体制制约,城市政府往往将一些大型基础设施布置在城市中心区域,难以顾及城乡结合部地区,导致城市发展不均衡。比如,北京市城乡结合部的基础设施覆盖不到位的地方,目前基本上由农村集体和个人来建设维护,而政府只给小部分的补助资金。如果能够用活集体建设土地存量,允许土地用于抵押,城乡结合部农村集体将有更大的财力或者更灵活的方式来增加基础设施领域的投入。基础设施投资主体的多元化,也可以缓解城市政府作为单一投资者带来的资金压力,减少城市政府支出,同时又因地制宜地实现了城市公共设施的升级。

　　——增加农民收入,扩大消费需求

　　在集体建设用地上展开的工业化、城市化,实际上创造了不同于当前政府主导的征地城镇化模式的利益分配机制。农村集体建设用地直接进入非农使用领域所创造的土地级差收益将被保留在村庄内部,而且由于保有土地集体所有权,农民能长久享有土地级差收入。例如,广东佛山南海区的农民集体土地入市,使得集体土地租金收入从2008年的22.6亿元增加到2012年的30.2亿元。村组两级分红从2008年的16.8亿元增加到2012年的26.7亿元,两级人均分红从2008年的2347元增加到2013年的3516元。目前社员股东总数75.9万个,占农村居民的99.4%。南海区农村居民人均纯收入从2008年的11158元增加到2012年的16673元,城乡收入比从2008年的2.33:1缩小到2012年的2.18:1。