北京城乡结合部集体建设用地入市与农民自主城镇化

　　在城镇化推进过程中,城乡结合部地区社会经济关系变革最为剧烈和深刻,这些地区的存量集体建设用地既是农民收入的主要来源,也是未来城镇发展的主要空间。由于城乡结合部的存在,这些地区的农民利用农村集体建设用地自主参与城镇化,已经形成有别于政府主导的征地城镇化的另一条路径。

　　国务院发展研究中心课题组

　　北京市城乡结合部总体状况

　　北京中心城区的城乡结合部面积约为753平方公里,其中需要改造的行政村共有227个,涉及自然村落约450处。在城镇化进程中,城乡结合部的土地大部分被征为国有,原来的集体产业用地、农民宅基地继续保留为集体所有,成为目前城镇集体建设用地的主要来源。目前,北京市五环以内的建设用地只有700平方公里,但整个北京市的集体建设用地却有1000多平方公里。北京市启动的50个重点村改造,集体建设用地面积为85平方公里,相当于北京老城区(原东城、西城、崇文、宣武)的面积。

　　城乡结合部地区目前已成为流动人口的主要聚集地。据第五次人口普查,北京市城乡结合部流动人口占流动人口总量的83.5%;1%人口抽样调查表明,城乡结合部流动人口占流动人口总量比例高达85%。北京市实施整治的50个重点村,户籍人口仅21.4万,流动人口超过100万。

　　集体建设用地入市的做法与效果

　　北京市城乡结合部开发集体建设用地的主要做法有:“规划先行”,保证村庄自主有序开发;利用集体土地的灵活性,促进产业发展与转型升级;通过产权制度改革保障农民利益和企业发展;村集体成为基础设施的主要提供者。

　　与政府征地城镇化模式比较,北京市城乡结合部的农民自主城镇化已显示出明显不同的效果:

　　一是真正做到“失地不失业”,有产业支撑,建立起农民收入提高和权益保护的长效机制。“一次性拆迁、一次性开发、一次性补偿”是“征地城镇化”模式的基本制度安排。失地农民虽然短期内能够获取巨额补偿金,但长远来看,没有稳定的就业机会,补偿金一旦花完,许多失地农民成为“无业游民”,成为社会不稳定因素。农民自主城镇化模式,充分考虑村民就业,将城镇化的产业支撑放在首位,随着经济机会的变化,不断自我调整产业结构,实现土地利益的最大化。由于保持土地集体所有,农民成为集体资产的股东,能够分享未来资产升值和土地增值收益分红,避免了征地城镇化政府补偿成本不断提高和农民 “一夜暴富”、“坐吃山空”的困境。

　　二是农民利用集体建设用地的自主城镇化,可以大大降低城镇化成本。政府主导的征地城镇化模式,导致城镇化成本越来越高。2008年—2012年间,涉及征地拆迁补偿的相关费用占土地出让收入总额的比重从47.0%提高到60.2%。为了获取较高的一次性补偿,村集体和农民往往采取增加违建方式,抬高征地拆迁成本。征地也造成官民对立,维稳成本越来越高。据国家信访局统计,我国群体性上访事件60%与土地有关,征地补偿纠纷占到土地纠纷的84.7%,每年因征地拆迁引发的纠纷400万件左右。相比之下,农民自主城镇化采取村民自治办法,村庄改造补偿由集体内部协商,农民出于自身利益而互相监督,杜绝了“事前多盖房子多拿钱、事后多挑事端多骗钱”的现象,降低了城镇化成本。

　　需要解决的主要问题

　　——城市市政基础设施没有覆盖到城乡结合部地区

　　按照现行城乡规划和土地管理体制,城乡结合部村庄的土地只有先征为国有后,市政配套基础设施才能跟上。为此,城乡结合部村庄的市政基础设施,都由农村集体和个人来建设维护,政府只给小部分的补助资金。这些村庄在利用集体土地参与非农经济活动时,必须集体出资解决基础设施问题,不但造成村庄负担重,也影响城乡结合部地区的发展。

　　——村庄治理结构改革滞后,公共服务的可持续提供存在隐患

　　集体产权制度改革以来,一些北京市城乡结合部村庄的集体资产增长很快,村民每年的分红收入都在逐年上升。但也有个别村庄集体资产最近几年一直处于亏损状态,虽然有基础设施自我投资与维护的原因,但村庄治理结构问题未解决也是重要原因。集体土地出租合同不规范、租金过低、出租对象由少数人定,使集体组织未能获得土地价值上涨的应得收益。2012年,在一个村514.9亩集体土地上,共有59家企业入驻,目前租金是2.84万元/亩/年,合同签订时的租金是2.4万元/亩/年,在21.2年的合同平均期限里,租金仅增长了18%。

　　——集体建设用地不准上市流转和抵押的规定制约了村庄发展潜力

　　在现行法律下,集体建设用地不准上市流转和抵押,成为这些村庄进一步发展的最大制约。调研中,农民和集体组织领导人都反映,一旦允许集体土地抵押融资、能够获得正规金融支持,集体土地的工业化和城镇化就可以上一个大台阶,这些地区的面貌会发生根本性改变。农民的集体资产股权也可以通过证券化,使个人财富成倍上升,大幅增加农民收入。

　　政策建议

　　——在法律上承认城乡结合部地区集体建设用地入市的合法性,将这些地区纳入城乡规划发展空间

　　在用途管制下,农民集体土地与其他主体土地依法享有平等进入非农使用领域的权利和平等分享土地非农增值收益的权利。明确规划的主要作用是落实空间和功能布局,提高村庄规划的自主性和对总体规划的参与性,改变地方政府通过规划修编将农民集体所有土地变为国有、政府经营的格局,同时避免由于农民自主改造的“无序性”带来整体利益受损。在此基础上,将市政基础设施延伸到村庄,实现城市与城乡结合部的融合。

　　——赋予集体建设用地与国有土地同等流转、抵押的权利

　　改变同一块土地因所有制不同权利设置也不同的格局,赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权,对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护,实现宪法和相关法律保障下的同地同权。当前,最紧迫的是赋予集体土地的抵押权,进一步激活集体土地的市场价值。