2014土改顶层设计年

　　国土资源领域改革的重要性被推到了一个新的历史高度。近两个月来，从十八届三中全会到中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中央农村工作会议，决策层多次对土地制度改革和资源保护问题作出重要指示。

　　就在1月10日全国国土资源工作会议（以下简称“国土年会”）召开的前一天，国务院总理李克强作出重要批示，强调国土资源是生产、生活、生态之本，事关“四化”同步和整个现代化进程，要求国土资源部积极稳妥推进国土资源领域改革，为打造中国经济升级版、建设生态文明提供坚实支撑。

　　《财经国家周刊》记者在为期两天的国土年会上了解到，国土资源部将成立深化改革领导小组，负责国土资源重点领域改革的总体设计、统筹协调、整体推进和督促落实。

　　国土资源部内部一位负责人向记者透露，目前国土部已经着手编制保耕地红线新规，并将与住房和城乡建设部联手推动划定三大城市群和500万人口以上特大城市的开发边界。同时，国务院已成立了深化农村土地制度改革领导小组，国土部将牵头承担6项重要改革任务。

　　改革大局已定，但路线图仍待明确。上述负责人表示，按照国土部部长姜大明的规划，2014年将是国土资源改革的顶层设计年，改革方案真正落地实施将在2015年大范围铺开。

　　酝酿耕保新规

　　国土部副部长徐德明部署2014年重点工作时表示，按照中央提出的严防死守18亿亩耕地红线的要求，国土部将从“划定永久基本农田”、“完善耕地占补平衡制度和保护补偿机制”、“加强高标准基本农田建设和耕地质量管理”三个方面，着手开展工作。

　　国土部将先从控制500万人口以上大城市周边开始划定永久基本农田，由大到小，由近到远，全面覆盖各类城市和小城镇。用两到三年时间，把永久保护农田划定到户。

　　在国土年会分组讨论上，徐德明谈到，现在有的农民让地荒着不种，只等政策放开卖地。如果划定永久性基本农田，就等于告诉他土地永久卖不了，会促使他把地流转出去让别人种而不是荒着，这有利于推动集约化规模化经营。

　　《财经国家周刊》记者获悉，目前国土部已指定了具体的业务负责部门着手编制新的耕地保护文件，并已经形成了一份草稿。参与编制文件的核心人士表示，新文件将规定基本农田永久保护，任何单位和个人不得占用。如果一定要占用，则需要得到国务院的批准，这样可避免地方通过调整城市规划来侵占基本农田的行为。

　　“过去耕地占补平衡是‘占一补一’，对补充的耕地的质量没有作硬性要求，导致优质耕地被大量占用。新编制的文件将强调‘以补定占’，在保证有能力补充同等数量、同等质量耕地的情况下，才允许占地。”上述核心人士同时表示。

　　此外，值得注意的是，新的耕地保护文件将提出全面实施耕作层剥离战略。要求被占用的各类耕地全面实施耕作层剥离，剥离后运到就近地块覆盖，如果空间距离远也要在附近找到合适地块进行堆放保护。

　　记者了解到，2012年国土部在下发的《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》中，曾提出过上述耕作层剥离要求，但地方并未严格落实政策。

　　“这主要会增加开发成本，建设单位不愿意做。但是从全国来看，耕作层是很重要的资源。要采取行政的手段，设置专门的费款，推动起来。”一位地方国土部门负责人建议。

　　推动划定城市边界

　　“划定城市发展边界，500万人以上城市不再新增建设用地”，这是本次国土年会释放出的最吸引眼球的消息，也是国土部加强和改善土地调控的一项重要举措。

　　姜大明在会上表示，城市建设无序发展的主要原因是没有控制好开发强度，没有划定好城市开发边界。国土部将与住建部门联手，在划定城市周边永久基本农田的基础上，修订城市土地利用规划和城市建设规划，尽快划定城市发展边界，并选择部分县市开展“三规合一”或“多规合一”试点。

　　国土部相关业务司局负责人向《财经国家周刊》记者透露，按照姜大明的要求，2014年将从京津冀、长三角、珠三角三大城市群以及500万人口以上的特大城市开始，着手划定城市开发边界。具体到城市内部，还将划定中心城、卫星城、组团、重点镇的发展范围，限制各板块继续向外扩张。

　　据相关调查数据，当前中国长三角、珠三角和京津冀地区国土开发强度已经严重超载，北京、上海、深圳、广州等特大城市的开发强度已超过30%的国际极限。其中珠三角核心区国土开发强度平均已经达到了27.51%。而当前地方加速挺进特大城市的冲动依然强烈。

　　“过往做城市规划时，优先划定城市发展和建设空间，然后在剩下的空间中再寻找要保护的生态和农业空间，致使众多城市陆续陷入城市病泥潭。”上述负责人透露，国土部下一步最重要的工作之一，就是推动转变城市规划理念，优先划定生态和农业空间。

　　国土部还将严禁地方突破规划设立新城新区和各类园区；压缩东部地区特别是京津冀、长三角、珠三角三大城市群建设用地规模，减少工业用地；从严审核城市批次用地，严格控制增量，除生活用地外，原则上不再安排人口500万以上特大城市的新增建设用地。

　　但是，这并不意味着特大城市建设用地供应量会马上降低。

　　国土部表示，对2014年中央确定的700万套保障性安居工程建设用地应保尽保，并稳定普通商品房用地供应，防范地价异常波动，加强监测监管，促进已供住房用地开发建设。

　　土改不能硬闯关

　　姜大明在本次国土年会上表示，目前，各方对土地改革议论较多，有些人希望改革步子快一些、改革范围大一些。对此，国土资源系统要保持政治定力，要坚决按中央的统一部署推进改革，不急于求成，切实做到谋定而后动。

　　他还指出，十八届三中全会决定赋予农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价的权能，赋予农民住房财产权抵押、担保、转让的权能，赋予农民土地承包经营权抵押、担保的权能，这些权能是农村土地制度改革的前提。但这些都涉及农村土地房产的特殊性质、涉及众多部门协调、涉及有关法律法规的修改，落实下来都十分困难。

　　《财经国家周刊》记者获悉，国务院领导小组已经明确了各部门深化农村土地制度改革的任务分工，其中国土部负责牵头的包括：“农村集体经营性建设用地流转及其配套制度”、“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”、“改革完善农村宅基地制度”、“加强土地利用总体规划管控力度”等。

　　“部里正在组织制定改革的总体框架和思路，需要报中央同意后再实施。”徐德明在会上表示，国土部将加快征地制度改革设计，抓紧制定农村宅基地管理办法，研究起草集体经营性建设用地出让、租赁、入股的指导意见，做好《土地管理法》修改的准备工作等。

　　记者了解到，在此次国土年会的分组讨论上，各地方国土部门负责人对于土地制度改革如何推进也最为关心。

　　“是我们先报试点方案，然后部里审批后实施？还是部里先确定哪些可以试，地方再做方案？”江西省一位国土部门负责人向参与小组讨论的国土部副部长胡存智发问。

　　胡存智回应，各项土地制度改革试点需要经过国务院改革领导小组审批，地方不能“硬闯关”。

　　比如，集体经营性用地入市的核心问题是国家、集体和个人之间的利益如何分配，要先有顶层设计方案再去试比例合适与否。“没有方案就去试，可能试不出东西来，而且还会试乱。”

　　徐德明还表示，“地方有成熟的改革方案可以上报，但报了不一定就能批”。试点要求严谨、科学、规范、合法。争取改革试点一定要方向正确，要惠民，“不能像过去那样盯着建设用地指标”。