重庆国资改革再出发

　　岁末年初，重庆的国企改革一直牵动着市场的神经。

　　1月８日，一个雨雾的下午，重庆市市长黄奇帆接受了《财经国家周刊》记者的专访。简短寒喧之后，他直入主题，用4个小时，详解重庆国企改革的路径。

　　重庆，依江而立，依山而建。2001年，黄奇帆从长江下游的上海，到长江上游的重庆担任副市长，2010年初担任市长至今。13年时间里，黄奇帆兼任重庆市国资委党委书记长达8年，以其对经济走势的洞悉和掌控能力，通过整合土地资源，以重组促改革，以时间换空间，超前布局，抢占发展先机，将重庆国资推进万亿元俱乐部。

　　目前，重庆国有资产总额达1.8万亿元，净资产也有几千亿元，形成了“四三三”格局，即金融资产占40%，基础设施建设类资产占30%，工商企业资产占30%。这些资产，主要集中在渝富和“八大投”这九大国资平台上。

　　2014年，重庆国企再出发。黄奇帆告诉《财经国家周刊》记者，国企的有效组织形式是混合所有制，重庆将从五个方面推进发展：一是企业整体上市；二是组建投资公司；三是推动未上市企业股权多元化；四是设立产业投资母基金；五是激活市场信号，为非公经济的进入创造条件。

　　在他看来，十八届三中全会提出的混合所有制，不仅是要促进国有企业集团二三级子公司股权多元化，集团本身也要搞混合。推动整体上市，不要留着壳尾巴。

　　顺利的话，5-10年后，目前重庆40来个国企集团会调整到30个左右，有20多个国企集团整体上市，两个国有独资的投资公司，还有几个国有独资的产业母基金。

　　访谈中，黄奇帆提及最多的是“市场信号”，并以此来解释外界对“八大投”举债“垄断”重庆基础设施建设的误读，“这些领域的开放，在某个时段做不成，非不为也，是不能为也”。他说，当市场信号出现，“八大投”也会根据各自情况，择机退出，华丽转身。

　　十八届三中全会提出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。从旁观者的角度看，无论搞“八大投”，或是渝富集团，抑或是引进跨国企业，黄奇帆和他市政府的同僚们高效地调控着经济活动，在尊重市场规律的前提下，运用扎实的经济学功底和高超的调控技巧来维持整个体系的平衡。

　　就政府举债而言，重庆市通过10年前的大规模储备土地，接着逐步释放，从而获得较大的土地级差利益，在投资大量基础设施的同时，避免债务过重。黄奇帆说，这是资本运作的一种形态，这个账算得清楚。而重庆实践中形成的一套制度安排亦为重要。未来同样如此。

　　关于政府家底，关于未来蓝图，关于外界疑惑，黄奇帆侃侃而谈，数字熟稔于心：“总体而言，重庆的新一轮国企改革，是按照三中全会要求，坚持市场导向，以市场化配置国资、重组国企，以深化国资改革带动国企改革，是在上一轮改革基础上的延续和创新。”

　　振聋发聩的声音

　　《财经国家周刊》：你参与了十八届三中全会《决定》起草，也是中央宣讲组成员。请谈谈你的体会。

　　黄奇帆：三中全会《决定》确定了15个领域60个条款，涉及改革的五大方面，经济类改革是重点，通篇最核心的是“市场在资源配置中起决定性作用”。

　　市场怎么起决定性作用？一是市场有价值规律，不管是商品的价格、公共服务的价格，还是要素的价格，价格会决定资源有效配置的方向；二是市场活动本质上是一种交易，交易是持续的过程，交易秩序可以是政府导向而产生，也可以是千万个市场主体在市场活动中形成的，使资源不断得到优化配置，所以，市场起决定作用；三是市场是平等的，市场中各个交易主体、法人主体是平等的，通过机会、规则、权利的平等，决定着资源配置的方向。我国从计划经济走来，政府越位缺位时有发生，在这种情况下，从基础性到决定性，一词之变，产生了“振聋发聩”的声音，让大家惊醒过来，知道政府应该做什么。

　　我自己感觉，这既是经济学原理本身的一个正确论断，也是对计划经济时代习惯动作的变革和干部思想方法的方向性矫正。

　　《财经国家周刊》：《决定》提出要激发非公有制经济活力和创造力，积极发展混合所有制经济。这并不是全新的提法，但市场对此期待很高，如今要怎么理解混合所有制？

　　黄奇帆：发展国有资本、非公有资本等相互融合的混合所有制经济，首先要厘清国有经济的概念。任何一个社会，就算非公经济发展到极致，像英美等国家，国有经济比重都会有25%左右。我们国家一般来说，一个地方的国有经济总归有30%左右，非公经济占70%，也差不多到顶了，像广东非公经济比重73%，算是最高的，浙江是71%，重庆是63%。

　　因此，对国有经济的控制力要全面理解，不一定是数量的比重。纯国有独资，政府容易干预，会扭曲市场信号。实证研究表明，引进多元化投资主体、股权适度分散带来的是企业绩效提高。三中全会对国企布局，提出要走混合所有制道路，决定了下一阶段国企改革的走向，也是整个市场化改革里面的重中之重。

　　混合所有制概念不算新的，早在上世纪90年代，国企改革就提到股份制、上市公司、中外合资等，但这会儿提出来更具有针对性。

　　目前，有些国有企业集团的二级、三级公司差不多都已经混合了，有的引进了战略投资者，有的上市了，但大家都认为“混合”局限于下面的子系统、小公司，而企业集团一定要独资，以至于集团层面的母公司绝大多数还是国有独资。

　　集团公司不搞多元化，让下面的子公司多元化、搞混合，自己拿着企业的高工资，出现一批准官僚衙门，也是国有经济改革过程中“半生不熟”的一种状态。留着一个集团公司的“壳”，好像不留这个“壳”就不是国有企业。这是上一轮改革留下的一个尾巴。

　　十八届三中全会把“革命”革到了这个层面上来了。这次提出的混合所有制，不是止步于二级、三级公司层面的混合，而是国资委直属的集团公司也要混合了，要在集团公司层面搞混合所有制。我认为要害在这里。这是改革的关键所在。这个意思应该明了。

　　五种“混合”法

　　《财经国家周刊》：未来重庆怎么推动混合所有制？

　　黄奇帆：搞混合所有制，站在重庆角度，我觉得有五种“混”法。

　　第一种“混”法，推动国企集团整体上市，不留壳尾巴，这是混合所有制最基本、最普遍，也是最规范、最经典的一种模式。

　　目前，重庆有40个左右的企业集团，我认为今后至少有24个可以整体上市的，目前有8个集团已经上市，像重庆农商行、重庆银行、西南证券等。其中6个是没有尾巴的，是集团层面的整体上市，两个还留着尾巴，像重庆钢铁基本是整体上市，但还留着一个集团和一部分非钢产业，再比如重庆商社，借重庆百货的壳上市，集团层面还有20%的非上市公司资产。

　　上市还留着尾巴的，可以通过增发新股、子公司对母公司吸收式兼并。还没有上市的创造条件实现整体上市。重庆大概有20来个企业集团可以做这件事，现在是8个，争取每年做成几个，大体用五六年时间完成。

　　第二种“混”法，把部分现在合适的集团公司转化为巴菲特式、淡马锡式，或是中投式的投资公司。按一般经济规律，投资公司自身不举债，是资本玩资本，如果有400亿元资本就拿这个玩，但基本不控股，只做股权投资、做战略投资者，因为不控股，财务就不会并表，这样被投入企业的债务也不算它的。它只有股权，没有债务。

　　玩资本和玩资产不同，它就要追求回报，什么有前景就投哪儿，什么产业运作规范就投哪儿。要搞一批这样的公司。当然，我们不会另起炉灶，外界评价渝富集团相当于重庆的“中投”，还有重庆地产集团，在我脑子里，这两个以后可以变成投资类的公司，但先要实现两个转化：一是公司债务要清零；二是投资方向进行结构性调整。

　　像渝富集团，总资产800亿，净资产350亿元，400多亿元的债务。它的净资产是非常优质的，还有2万亩土地储备，目前都以储备时的价格记入净资产，如果按目前土地价格记入，它完全可以在2-3年将债务清零。如果它定位于投资战略性新兴产业，只投资而不控股，不管国有、民营，还是外资企业，只要有市场、有前景、有回报，它都可以投。

　　重庆地产集团也是如此，总资产900亿元，背负500亿元的债务，有400亿元的净资产，拥有15万亩土地储备，以后可能还是基础设施领域的投资公司。这样的投资公司，表面看它是独资，但投出来的结果全是混合的。如果有一个好的经营者，还可以实现国有资本比较高额的保值增值，像新加坡的淡马锡公司，近10年来的平均资本收益率有15%，6-7年的时间所有者权益就可以翻一倍。这样，就会对国有资本、集体资本、非公有资本形成强大的集聚效应，从而实现混合所有制经济的大发展。

　　第三种“混”法，有的企业一时还没有达到上市条件，可以先搞股份制，在保持国有控股的同时，把部分股权转给民营、社保基金、保险基金、私募，甚至是外资。总之，通过股权转让，形成多元化的股份有限公司。

　　第四种“混”法，可以把转让掉的一部分股权所获得的国有资本，搞一批国资委直接控制的产业投资母基金，管理团队由国资委通过市场化方式选择组织，投资方向由发改委、经信委等部门指导。母基金不直接投到产业中去，而按一定比例和各种社会资本的私募基金混合成立子基金。

　　第五种“混”法，在政府公共服务、基础设施类一些市场信号逐渐活跃起来的领域，要推动公共产品价格逐步实现市场化，为非公经济的进入创造条件，实现混合发展。即改善它的边界条件，使非公经济进入后不至于亏损。《财经国家周刊》：混合后，国资委的角色会发生变化吗？

　　黄奇帆：如果“五混”做好了，5-10年后，目前重庆40来个国企集团会调整到30个左右，有20多个国企集团整体上市，两个国有独资的投资公司，还有几个国有独资的产业母基金。

　　真正整体上市以后，国资委作为20多个上市公司的股权持有者，以股东身份，在董事会中发挥作用。同时这个公司是按照上市公司的管理模式来进行管理，国资委当然不宜再采取目前这种管理模式。

　　当然，这涉及两个调整：一个是法律上，我国规定政府不能直接持有股权，可以借鉴新加坡淡马锡控股公司的经验，新加坡财政部对其拥有100%的股权；二是官员的心态要调整，要懂得在董事会里代表国有股权发表意见，而不是直接管资产、管经营。

　　激活市场信号

　　《财经国家周刊》：在外界的印象中，相对民资而言，重庆国资很强大，有著名的“八大投”。

　　黄奇帆：我从来没有帮国企垄断的意识，一件事情如果民营、外资也能干，我不会就要国资专享独干。那为什么还有“八大投”呢？而且是国有独资形式呢？一个领域能否开放，不仅是观念上、道德上是不是愿意开放，更重要是市场价格、资源配置方式是不是到了完全市场化的水平。

　　我的观念是，市场信号不足的领域，重庆通过国有企业先投先试，组建“八大投”是必要的，它绝不是要搞垄断，不肯将蛋糕分配给非公经济，而是市场信号没到位，非公经济暂时又不愿干，但事情又需要干，就只能时间换空间，政府通过平台公司举债，把事情做起来。

　　像高速公路，在东部沿海地区可能是“印钞机”，因为造价低车流大，投资后能够很快形成回报。10年前，东部沿海地区每公里高速路的造价是3000万元，重庆是7000万元，因为隧道桥梁占了60%。现在沿海是6700万元，重庆是1亿元，车流量又只有沿海地区的一半。

　　我们规划一条高速路，如果当初民营资本愿意投，我当然乐见其成，肯定同意，但造价高，初始车流量又小，民营都不敢进入。搞基础设施，政府又不能不作为，所以重庆市高速公路集团有限公司（以下简称“高发司”）几年时间投资1800亿元，建了2000多公里高速路，今明两年再建600公里。

　　《财经国家周刊》：你多次提到市场信号，怎么判断这个信号出现？

　　黄奇帆：还是以高速路为例，一般是路建成运转3年后，车流量增多，市场信号有了。重庆汽车保有量以每年17万辆的速度上升，目前每年收费可到100多亿元，高发司的总效益就出来了。社会资本开始能清楚看到投资收益，它就愿意进来。我想，以前高发司是把某个项目拿出来与非公经济合作，今后可以考虑把集团的部分股权卖掉，或是引进战略投资者。

　　再举一个例子，早在2002年，重庆水务集团与法国苏伊士集团合资，成立重庆中法供水有限公司，发展成为水务专业公司中的一流公司，目前已在中国A股上市，达到如此大规模的，也独重庆水务一家。

　　为什么能这样？是因为政府通过努力，改善边界条件，激活了市场信号，非公资本才愿意进入。我们推动了重庆污水处理价格收费的市场化，让企业不能赚暴利，但至少要让企业能活，就有一个定价机制改革的配套。2005年，每吨污水处理成本是1.3元，当时收居民的处理费每吨只有0.2元，谁干谁亏，后来处污费两年调整一次，政府补贴从最初的0.8元降到0.4元，现在几乎不用补，差不多平衡了。

　　所谓开放公共服务市场，有时候做不成，非不为也，是不能为也。

　　《财经国家周刊》：政府积极作为，配合市场平衡，怎么兼顾公平效益？

　　黄奇帆：一个合理的定价机制很重要。不能坑老百姓，让企业赚暴利，但也要让企业能活下去，有一个合理的、稳定的利润空间。政府是市场的守夜人，要兼顾两头的公平和公正。

　　因此，在公共服务行业和基础设施领域，大家要打消所谓垄断的误解，这不是开放不开放的问题，而是市场发育好不好和有没有市场信号的问题。

　　当市场价格信号没有出现时，就只能靠政府举债去运作，古今中外，概莫能外。

　　《财经国家周刊》：在一些市场信号逐渐活跃的领域，国企有没有退出的成功案例？

　　黄奇帆：待到山花烂漫时，国有经济该退就退，而且收益很不错。

　　我讲一个国有资本10年涨6倍的案例。2003年，重庆国际信托投资公司还是民营控股，有30亿元不良资产，每年亏损2亿元，已经到了破产倒闭的边缘。重庆国资当时是挺身救灾，投入6亿元，将注册资本金增加到16亿元，重组了债权债务结构，换了领导班子。企业焕发了活力。

　　2010年，我们将国信的股权作价28亿元卖给同方股份，其中24亿元投到国信的子公司信托股份，最近挂牌作价26亿元卖给中国人寿，又可以赚2亿元。10年下来，分红收入也有6亿元，累计赚了30亿元。

　　还有重庆啤酒，拆分股权出售，也是一个国有资本10年涨6倍的案例。可以说，我们完全体现了三中全会关于国有企业有进有退的精神。

　　“八大投”转身

　　《财经国家周刊》：“八大投”给重庆带来了什么？

　　黄奇帆：这10年，重庆搞基础设施建设，市级政府花了6000亿元，都是投在关键性、支柱性、支撑性、基础性的领域。这都是该花的，不存在浪费和泡沫，“八大投”贡献很大。

　　总结下来，干了这么几件事：一是3000公里高速公路，投入2000亿元；二是修了1000多公里的铁路，基建是国家投入，地方征地动迁配套了300多亿元；三是1万公里的高等级公路，投了700多亿元；四是修了170公里的地铁轨道，背了1000亿元的债务；五是全市农田水利投入1000亿元，除了中央、地方政府历年拨款400多亿元，500多亿的缺口都是举债的；六是城市道路、大桥和隧道建设，也花了1000多亿元。

　　《财经国家周刊》：10年下来，“八大投”背了多少债？

　　黄奇帆：目前，“八大投”实际债务3000亿元左右，通过土地储备的运作，大概平衡了一半。早在2002年，“八大投”中的城投和地产两家集团就储备了40多万亩地，我们自己要制定了一个游戏规则，每年只准用5%的储备地，以做到细水长流。

　　过去10年，用了20多万亩。并不全部是搞房地产开发，其中一半是用于政府规划的基础设施和科教文卫领域的项目，这是划拨价，降低了政府搞公共服务的征地费用。

　　10万亩投入房地产开发，卖了4000亿元，除掉成本1000多亿元，平衡了基础设施建设欠下的2700多亿元债务。加上税收返还和财政补贴，10年下来也有几百亿元，最终我们基础设施建设只欠了3000亿元。

　　大家觉得3000亿元很多，但我们干了6000亿元的事。还有20万亩的土地储备。今后20年是重庆城市化重要发展期，储备地将继续发挥融资作用。凡懂得资本运作的，很容易算得清楚这个账。

　　不能一说举债，就抨击地方政府乱作为。

　　政府预算内财政收支平衡，指的是政府在维持日常运行中，应该量入为出，不能打赤字的，这是我们财政的基本纪律。但搞基础设施，一般一个设施用30年、50年，可以用三五十年的收入来平衡它，但设施建设周期不可能搞三五十年，要两三年建成，这种情况下就会以时间换空间，会出现债务。而且，总有一些基础设施是无法收费的，不能够以收抵支。只要量入为出，不打赤字，有可靠的偿债来源，适度举债是必要的。

　　《财经国家周刊》：举债原因不难理解，但债务风险如何防范？

　　黄奇帆：前面我讲到，投融资平台、政府举债、土地财政都是事出有因，有其合理性，只要做到“五个不”，就会规范发展。做不到，事情就会变坏。一是投融资平台举债，能发企业债的发企业债，能从银行贷款的从银行贷款，不要去举“砍头债”、高利贷等。

　　二是不能搞浮夸工程，要算好投入产出这本账。最近一个项目报到我这儿，要搞50万平方米的换乘枢纽，上海也才搞10多万平方米，被我退回去了，最后砍到15万平方米，资金省掉三分之二。

　　三是土地储备不能一下子抵押光，要做到细水长流。

　　四是土地买卖，要生地变熟地，升值了后卖，有规划地卖，而且是走招拍挂的程序。

　　五是城市建设中，只要发现有市场信号，就要创造边界条件，把原来只能政府提供的服务转化为市场运作。

　　《财经国家周刊》：今后“八大投”的发展方向会调整吗？

　　黄奇帆：当初之所以有“八大投”，是考虑其后10年一个领域若要投资千亿元以上，就可以搞一个投资集团。政府不投资，社会资本是不愿意干的，这是它们发展的理由。既不过大，也不过小，千亿元规模定一个。

　　今后，“八大投”会根据情况变化，进行三个方面的调整：

　　一是完成了某个领域的投资建设任务，就要历史性地退出舞台，或关闭或转业，成为实体产业。像重庆高等级公路建设投资公司，2010年底，由于费改税，重庆7000多公里的二级公路不再收费，路也差不多修完了，这个公司不再从事高等级公路建设工作，市政府将它变更为重庆旅游投资集团，专门从事旅游产业的投资开发。

　　类似还有重庆能源投资集团，随着2005年电力市场化发展，转身为工商企业，专注煤炭、电力、燃气等领域的经营发展。水投集团与水务股份也已实现整合，主营供水、排水、污水处理和大型水库建设，资产达千亿元。

　　二是市场信号发展到了可以市场化运作阶段，就可以转化为混合所有制。一旦混合，投融资平台便转身为市场化企业，像高发司，有2300公里已投入运行，整体效益也显现了，若是将股权转让给社会资本，成为混合所有制，其背负的债务就不能算政府的了。

　　三是根据《决定》精神，转型升级为投资公司，像重庆地产集团，今后将是基础设施领域的投资公司。土地照样储备，照样卖，一年卖两三万亩，除了用于政府公共支出，积累的资本也可以投资，但它本身并不需要举债。对于它们的未来前景，我是非常看好的。

　　控债务补资本

　　《财经国家周刊》：这一两年地方政府债务备受关注，但你最近撰文指出，我国企业债务风险远高于政府债务风险。

　　黄奇帆：目前，企业看似没有毛病，不管是国有还是民营的企业，其实都处在深重的债务中。我国企业债务有70多万亿元，占GDP的120%。重庆企业债务比全国平均值略低，占GDP的110%。“八大投”的资产负债率在60%，民营企业在70%左右，房产企业的资产负债率更高。企业资产负债率始终处于高位运行，如有风吹草动，将会引致系统性风险。

　　像10年前的三角债问题，国家不得不采取破产核销呆坏账、债转股等“外科手术”，以及通过上市公司增资扩股，国有企业补充了3万亿元资本金，降低了负债率。

　　现在经济局面好，大家还可以挺着，当经济恶化，就是大问题。我个人预测，如果企业债务问题不加快治理，要不了三四年，相当一批企业会陷入资不抵债、资金链断裂的危机之中。

　　《财经国家周刊》：企业如何合理补充资本？

　　黄奇帆：三中全会提出“多渠道推动股权融资”，除了企业利润追加投资、股票上市融资、全社会创业投资增加企业股本外，可考虑由政府设立股权引导母基金，撬动国有资本、保险资金、社保资金、银行资金、私募股权基金、外资私募基金等各路资金参与，从而形成持续不断的企业股本市场化补充机制。

　　回顾国有企业35年改革的历程，怎么解决资本金来源一直是宏观、微观领域头疼的问题。建立市场化的企业资本补充机制，既降低了企业的负债率，改善企业的信用，又能够实现可持续发展，还通过多元化的股份制合作，完善了企业的法人治理结构，建立现代企业制度。这是符合国际化和市场化的发展趋势。一招棋活，全盘皆活，这就是改革过程的核心。

　　《财经国家周刊》：在你提出的措施中，重庆进行了哪些探索？

　　黄奇帆：我讲了七种市场化资本补充的渠道，站在重庆角度，就要身体力行做这些事情。像私募股权、风险投资基金，重庆搞了200多个，基金的资本有的来自于保险公司，有的来自于社保基金，有的来自于政府的引导资金等等。

　　早在2008年，我们成立了10亿元的科技创业类政府引导基金。今年开始，我们准备划出部分财政扶持产业发展的资金，设立产业发展股权投资引导基金，并吸引社会资金参与，交给专业基金管理公司进行市场化运作，主要投向实体经济、新兴产业，实现资源的优化配置。

　　前面提到的重庆国际信托，我们是靓女先嫁，转让给中国人寿，转让收益用于股权投资，等于补充了企业体系的资本金。企业不能再坐等国家拯救、财政兜底，搞混合所有制就是企业资本补充的有效路径，国企困难了，民企来收购；反之，民企困难了，国企也可以进入。

　　因此，我们要积极发展混合所有制，本质是股权混合，企业资产的负债率就会降低，效益会更好。通过推动各类企业股权流通，这样市级政府的3000多亿元债务，很快可以降下来。当然，在推动的过程中，一要防止国有资产流失；二不能搞假报表，欺诈民营投资者；三不能把政府责任甩手，将包袱推给社会。