马骏治霾须量化产业、能源、交通结构

本报记者 周潇 北京报道

    在过去的一年，中国大范围、长时间的雾霾天气使空气质量成为民众最关注的话题之一。 

    环保部曾在2013年工作会议上提出，要制定中长期计划，力争在2030年全国所有城市达到空气质量二级标准。

    但德意志银行首席经济学家马骏指出，单纯依靠现有环保政策，如清洁煤炭技术、提高燃油和尾气排放标准及燃油效率等，难以达到预定目标；空气治理需要一个“顶层设计”，而该设计的关键在于建立主要环保与经济政策，特别是财税政策，对PM2.5影响的量化关系。

    马骏进一步指出，空气治理需要跨区域联动，未来应该出台跨省的补贴政策，来推动区域合作。

    应量化政策效益

    《21世纪》：具体有哪些经济政策建议，来实现PM2.5减排的目标？

    马骏：要使到2030年PM2.5的年均值降低到35，需要进行大的结构调整，包括产业结构、能源结构和交通运输结构。

    我国工业占GDP比重几乎是世界最高，而重工业的煤耗强度为服务业的9倍，这在全球主要国家中占比最高。我国能源消费中，常规煤炭占比过高，而清洁能源占比仅仅为 13%，远远低于OECD国家平均水平；城市居民出行，90%以上依靠公路交通等——这些结构性问题，都使得空气治理异常艰难。

    根据我们的数量模型，在未来17年中，需要将第二产业占GDP的比重从目前的46%降低到37%，将清洁能源占比提高三十几个百分点，将城市轨道交通占出行比例从目前的7%提到30%以上。

    要实现产业结构的调整，除了未来人口结构变化消费弹性变化第二产业占比下降几个百分点之外，还需要政策推动。如，全面开展“营改增”，在保持整体税负不变的前提下，对第二产业加税，为第三产业减税，引导资源向第三产业转移；提高资源税税率，增加重工业成本，降低其增速；大幅提高工业用地价格。

    在我们建议的政策中，最富挑战的是控制污染性煤炭消费量。目前绝大多数已发表的研究认为，常规煤炭消费应在2020到2030年见顶。而我们的建议是，要求常规煤炭消费量在2016年见顶，2017-2030年累计下降22%；最终实现未来18年中煤炭消费年均下降0.8%，累计下降14%。

    要实现这种能源结构的调整，需要将二氧化硫和氮氧化物污染排放标准提高1到2倍；大幅提高煤炭资源税，我们建议在两年内，分步骤将煤炭资源税提高到5%，即在目前水平上提高5-9倍；将清洁能源补贴占财政支出比重提高一倍。

    而要调整交通运输结构，关键要控制汽车数量，提高低污染的铁路和地铁在交通运输中的占比。可在主要大城市实行汽车牌照拍卖制度，并开征拥堵费，将这些收入投入地铁建设。

    对GDP的影响是中性的

    《21世纪》：跨度18年的空气治理过程中，你们对于GDP的增速是怎么样一个预期？这些政策建议对GDP的增速，是否有影响？产业结构调整是一个很漫长的过程，要实现第二产业占比下降9个百分点，是否可行？

    马骏：我们预计2030年GDP的增速为5.5%，这个预计主要考虑到潜在经济增长速度的变化。而潜在经济增速下降，主要是人口结构变化的结果。

    我们的政策建议总体而言，对GDP增速没有太大影响，因为考虑到不同行业间此消彼长的替代效应，如对污染行业增税，会挤压传统污染行业的发展空间；同时，对污染行业征收的税收，能用于对清洁行业的补贴，从而扩大新兴行业的成长空间。

    使第二产业占比下降9个百分点，我们提出的结构性政策能降低4个点，其他因素能带动5个点的变化。

    这里其他因素主要包括两个方面。一是人口因素。老龄化会使得今后30年中，有3亿人会变成老人。他们会提高消费占比。如老龄化会带动医疗服务的大幅增长，进而带动产业结构调整。

    二是消费需求弹性的变化。当人均收入达到一定水平后，实物消费的增长速度会下降，消费会更多转向服务型的消费，如教育、文化、娱乐等。这也会带动相关服务业的发展。

    空气治理中，如果政策设计得好，一方面能抑制污染行业，另一方面还能鼓励新兴产业的发展，对GDP的影响是中性的；如果政策设计得不好，完全是行政手段，不断关停各种污染行业，必然会对GDP带来负面效益。

    北京应补贴河北

    《21世纪》：现在各地出台大气治理方案，像河北这样的省份，钢铁行业在其经济中占比很高，如果要实现大气治理目标，恐怕会对河北的经济造成很大影响。对于区域间不均衡的问题，该怎么办？

    马骏：一方面，一些主要依靠重工业推动经济发展的省份需要着力发展其他污染较低的产业，诸如绿色农业、高端装备制造业和服务业等。但不能排除某些地方可能会出现类似美国底特律的情况，原来是工业重镇，后来变成基本上是空城。

    另一方面，从区域协作减排的角度来说，我觉得北京应该补贴河北。北京的空气污染中，40%来自周边地区，其中最主要是河北。北京通过自身的努力，能降低污染；但降低到一定程度，比如低成本的脱硫脱硝、淘汰黄标车等措施都已经用到极致的情况下，自己继续减排的成本（比如通过补贴电动车）就变得非常高，而因为河北减排起步晚，许多低成本减排的办法还有很大空间。届时北京自己继续减排的成本将远远大于补贴周边地区减排从而实现本地减排的成本。从经济学意义上讲，北京在某些领域补贴河北减排是用较低成本为自己减排的“帕累托”最优安排。