东北振兴“第二季”的挑战

访中国经济体制改革研究会会长、原国务院振兴东北办副主任宋晓梧

 本报记者 刘玉海 北京报道

    振兴东北地区等老工业基地是上一届中央政府任内第一个区域战略；十年之后，东北老工业基地又成为新任总理李克强提出的新三大经济支撑带之一，东北振兴“第二季”清晰在望。

    那么，东北振兴十年究竟做了什么？如何评估其成果？其在当前的中国经济版图中扮演着怎样的角色？东北振兴“第二季”还需解决哪些难题？又将有哪些举措出台？21世纪经济报道记者就此专访原国家发改委党组成员、原国务院振兴东北办副主任宋晓梧。

    振兴东北突出了开放与改革并重

    《21世纪》：振兴东北主要希望攻克哪些重大而具有普遍性的问题？从国家战略层面来讲，采取了哪些重大措施和行动？

    宋晓梧：东北当时比较典型的是两个问题：产业结构偏重、所有制结构偏国企。此外，对外开放跟东南沿海比，较为落后。

    所以，东北振兴第一个大动作是对外开放--对内对外同时开放。当然，就吸引外资而言，东北依然有局限性——因为东北亚局势不太稳定。

    第二，加大国企改革。辽宁、吉林、黑龙江国有企业占比在2003年时都是百分之六七十，远远高于全国平均数。国企改革，一大任务是解决国有企业历史遗留的债务问题，基本是三个处理措施：财政部门核销一部分历史欠税，金融机构处置一部分不良贷款，企业剥离一部分不良资产。

    第三、支持民营企业、中小企业的发展。当时在调研过程中，东北企业普遍反映融资难。因为银行业曾经把中国的金融生态划分了几大区域：东北是回报率较低、信用度较差的区域，不怎么给东北企业贷款。为此，率先在东北成立了中小企业再担保公司，开展“信用东北”建设，为其融资创造条件。

    第四，对俄合作。2007年前后，俄罗斯提出远东和西伯利亚开发计划，也提出和我国的东北振兴相结合，于是进行了一些合作，政府间签署了中俄地区合作的框架协议。

    此外，在农业方面，推动了东北黑土地保护和商品粮基地建设，率先在大小兴安岭进行林权制度改革，实施生态保护和经济转型。

    国企改革是振兴东北最大的改革

    《21世纪》：上述措施主要还是针对经济发展，但在中国的现实中，发展往往与改革联系在一起，没有改革就没有发展。在东北振兴过程中，做了哪些改革尝试？

    宋晓梧：这方面比较突出的举措是促进资源型城市转型。由于东北地区工业化开始得早，资源枯竭的情况比较严重。当时，在东北一共确定了6个资源枯竭型城市。

    后来这项扩展到全国。近几年，国家对这些城市财政转移支付累计多达630多亿元，用于其解决历史遗留问题，改善民生、社会保障和下岗再就业培训。另外，对资源型城市转型还有很多长效支持政策：如对其产业转型的支持、资源税、资源型企业可持续发展准备金、加大棚户区改造力度等。当然这些政策有的还在试点、总结经验。总体而言，资源型城市可持续发展是东北振兴很重要的一项工作，而且对全国起了率先探索作用。

    第二方面是社保体系改革。在东北率先做实个人养老保险账户，厘清个人账户和和社会统筹资金的关系。

    第三，增值税由生产型改消费型也是从东北率先开始的。这样可以减少中间环节的重复征税，对企业购买设备可以抵扣。当然，振兴东北最大的改革还是国企改革。因为这涉及到基本经济制度的完善，是非常重大的改革。实施振兴战略以来，东北地区的国有工业企业基本上全部完成了产权制度改革。整体而言，东北的国企和民企比例已经发生了很大的变化，2012年，东北三省非公经济比重超过55%，较十年前提高了20多个百分点。

    《21世纪》：在东北国企改革过程中，“通钢改制事件”是个标志性事件。似乎自那次事件之后，东北的国企改革便再无多大声势？你怎么看待“通钢事件”？这对东北国企改革产生了哪些影响？

    宋晓梧：应该说，整个东北的国企改革到“通钢事件”时已进入尾声，已经取得了很大的进展。但是，在有的地方，这项改革可能推行过急了，造成了一些问题。如果在改革过程当中有一些决策没有按照正常程序走——比如通过职工代表大会，在处理关系时处理不好，最终就会引发问题。

    就整个东北的改革而言，改革应该根据实际情况推进。用行政命令的办法去推行，往往会产生问题。尤其不能是领导确定一个“今年必须完成”的目标——省里的要求到了市、县，肯定层层加码，就容易产生问题。“通钢事件”之后，东北的国企改革其实也一直在深入稳步推进。今后，应按照十八届三中全会精神进一步推进国企改革。当然，也不是要把国有企业全都给改没了。再有，在东北的央企改革也不是地方自己可以推进的，有待国务院国资委出台政策。

    提高经济增长质量是东北未来的一场硬仗

    《21世纪》：东北振兴十年之后，还存在哪些问题？

    宋晓梧：目前，东北仍然存在的问题也不少。在振兴东北初期，中央已经提出要落实科学发展观，强调东北发展进入了一个新的阶段，振兴东北不能简单成为东北地区和其他地区的GDP竞争，也不能成了东北三个省的GDP竞争，如果GDP、人均GDP上去了，但是城乡差距、居民收入分配差距扩大了、生态环境破坏了，不能说振兴东北成功。现在看，这些问题仍然需要研究解决。当然，这个问题不是东北独有。区域性GDP竞争、各省之间的GDP竞争，甚至一个省内不同市县的GDP竞争，依然非常严重。在新时期东北振兴工作中，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，更加注重提高经济增长的质量和效益，加大生态保护、环境治理工作力度，着力改善民生，解决东北的收入差距问题、贫困群体问题。

    《21世纪》：李克强总理今年9月在广西东盟博览会期间提出新三大经济支撑带，东北区域名列其中。但是从上半年全国经济运行情况来看，东北区域发展形势还不是特别巩固，“缓中有忧”，你怎么看？

    宋晓梧：这个情况部分受经济发展阶段影响。东北作为装备制造业和能源原材料基地，整个中国工业发展快，对其需求大时它就增长快；现在产能过剩问题比较突出，对以装备制造业为特色的东北的影响，就比对一般轻工产品地区影响更大一些，轻工产品需求更稳定。

    《21世纪》：在李克强总理将东北作为新三大经济支撑带之一、“西部大开发”又出台第二个十年规划的情况下，可以预期，东北振兴也会有“第二季”。那么，你认为下一个阶段东北振兴的重点工作是什么？

    宋晓梧：东北振兴第二个十年规划前不久刚刚征求意见，预计很快将会出台。我个人认为，未来东北振兴工作的重点应该是：一、全面深化改革；二、优化产业结构；三、更加突出生态环境保护——过去“四基地一屏障”的定位里，国家生态屏障的作用应该更突出。目前东北市县一级GDP竞争的劲头仍然很大，应积极落实十八届三中全会重点强调的“使市场在资源配置中起决定性作用”，理顺市场和政府的关系。否则，层层分解GDP指标，就成了地方政府在那里全部运作，而不是市场在资源配置中起决定性作用。此外，产能过剩对东北也是一个考验。怎么消化过剩产能，也是东北接下来的一场硬仗。