土地政策基调渐明

■本报记者  黄俊溢
    如何从“土地城镇化”转向“以人为本的城镇化”，随着十八届三中全会和中央城镇化工作会议的召开，各项涉及土地政策的基调逐渐落定，这一问题逐渐有了答案。
    过去地方政府依赖土地财政主导投资，将土地收益直接用于城市建设，以此来推进城镇化进程。结果“空城”、“鬼城”屡见报端。这些城市既无人口聚集，也无产业配套支撑。城市建设用地过快带来了不可持续的发展。
    按照《全国土地利用总体规划纲要（２００６－２０２０年）》，到２０２０年，年均新增建设用地仅约３９万公顷。但从２００６年到２０１２年批准建设用地每年都突破了这一指标，其中２０１１年为６１．２公顷，２０１２年约为２９．３３公顷。长此以往，会使得后期土地利用指标不足，给城镇化长期发展带来影响。
    最近召开的中央城镇化工作会议针对这一问题提出了解决路径。会议中提到“提高城镇建设用地利用效率”，“要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度”。专家普遍认为，未来将走土地集约高效的城镇化用地体系路线。
    综合来看，建设用地盘活存量主要有三大来源。
    其一，旧区和棚户区改造仍是重点方向。根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》，２０１３年至２０１７年改造各类棚户区１０００万户，在提高居民居住质量的同时，也将腾挪出可观的城市建设用地供给。
    其二，中央城镇化工作会议提出，“减少工业用地数量，适当增加住宅用地数量”。工业用地转性将是城市中心区域居住用地供给的一种方式。
    其三，农村建设用地将是重要补充。十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场，引导农村建设用地进入市场。根据《全国总体功能区规划》，到２０２０年全国农村居民点占地将收缩０．５３万平方公里（约７９５万亩） ，这一块将补充到城市建设用地规模中。农民宅基地将是土地供给的潜在来源。据中科院地理研究所测算，全国农村“空心村”综合整治，可以增加耕地潜力达１．１４亿亩。国土资源部测算，通过农村土地综合整治，可新增耕地１０％—１５％。
    近日，农业部部长韩长赋在谈到农村土地制度改革的问题时说，三中全会的决定在农村土地制度改革方面明确了方向，进行了全面部署，但是我们一定要全面正确地理解，特别是有两点不能误读：第一，推进土地制度改革的基本出发点是为了增加农民的财产性收入，不是为了解决城市建设的用地指标，不是让城市居民到农村购买宅基地盖房子，也不是鼓励工商资本到农村去圈地，我们应该把握，中央主要是从维护农民的权益角度来考虑的，这是我们政策的出发点。第二，推进土地制度的改革关系重大，所以既要积极又要稳妥，无论是承包地的抵押、集体经营性建设用地的入市，还是住房财产权的流转，都要先搞试点，而且试点是要报批的。要坚持全会提出的审慎、稳妥的原则，规范有序推进。不能事情还没有弄明白就盲目推进，这样才能保证农村的土地制度改革能够健康地向前推进。