全面认识和综合防治“空城”现象

    一段时间以来，有关“空城”的报道引起了社会的普遍关注。全面认识“空城”现象，防止“空城”现象蔓延，避免由此带来的各种矛盾和风险的积累，是健康推进城镇化的必然要求。但客观地说，目前，对“空城”内涵的界定、“空城”现象严重到什么程度、“空城”现象产生的深层次原因等问题，还缺乏数据支撑和科学认识。为客观准确认识“空城”现象，并以此为基础，提出治理“空城”现象的政策建议，我们赴甘肃兰州、内蒙古鄂尔多斯、辽宁营口、浙江温州和广东惠州等地进行了专题调研。根据此次调研了解的情况及相关统计分析，我们形成了如下关于“空城”现象的认识及其防治建议。
    对“空城”现象，必须予以高度重视
    城市的成长有一个过程。在这个过程中，往往会出现两种值得关注的现象：一是城市基础设施和住宅建设严重滞后于城市人口的增长，从而导致交通拥堵、垃圾围城、部分居民居住条件恶劣等问题；二是城市基础设施和住宅建设过度超前于城市人口的增长，从而导致设施闲置、资源浪费、债务扩张和金融潜在风险加大等问题。我们可以把后一种现象定义为“空城”现象。这种现象既存在于新城的建设中，也存在于老城的改造中。
    在调研中，我们发现，从相关地方提供的直接数据来看，除个别城市较为突出外，总体看“空城”现象并非像媒体渲染得那么严重，有些地方的住宅销售情况似乎还不错，但这并不表明，可以对“空城”现象掉以轻心。从全国情况来看，据估算，２０１２年，居民手中空置房总面积已达到１５．２亿平方米，加上房产待售面积２．４亿平方米，住房闲置总面积达１７．６亿平方米，按人均住宅面积３０平方米计算，可以解决近６０００万人的居住问题。
    另外，需要注意的是，一些地方超前的城市基础设施和住宅建设，虽然没有直接表现为地方政府的过度负债，但实际上可能转化为银行的金融风险：地方政府或以政府信用作担保向银行借款，或以隐蔽的、含混的形式为企业向银行借款担保，都不适当地扩大了银行的贷款规模；由于相当多的居民是以按揭方式购买房地产商开发的地产，由此而形成的债务负担，最终可能会转化为银行的风险。因此，必须高度重视“空城”现象。“空城”现象的蔓延，既浪费土地等稀缺资源，也会使城市的债务风险上升，甚至可能带来系统性金融风险，影响社会稳定。 
    “空城”现象的产生有多重原因
    “空城”现象产生的原因，首先在于地方政府有强烈的动机建设新城或开发房地产。在目前的财税制度安排下，新城、新区建设及相关的房地产开发产生的土地出让收入、土地增值税、营业税等是地方政府重要的收入，如２０１２年土地出让收入为２．６９万亿元，占到地方财政收入的４４％，预计今年土地出让收入将超过３万亿元。这些收入是地方政府进行基础设施建设和提供公共服务的重要资金来源。
    其次在于资源尤其是土地资源配置在空间和功能方面与市场需求不一致。有的城市对建设用地的需求量大，供应量却比较紧缺；有的城市土地供应比较多，但由于其位置离中心城市比较偏远，产业过于单一、周期性强、波动大，难以稳定地集聚人口，导致了空置面积大等问题。有的城市主要是大城市对于住宅用地需求较多，工业用地的需求在下降，但却供给了较多的产业用地；有的中小城市正处于工业化发展的重要阶段，对于产业用地的需求比较大，却供给了较多的住宅用地。因此，产业结构较为单一、距离中心城市比较远的城区，其“空城”现象可能比较严重，带来的风险也会比较大，尤其需要重视。
    此外，城市的空间规划缺乏科学性和严肃性。城市总体规划作为期限长达２０年的远景规划，提出一些较为宏伟、愿景性的安排本是应有之义，但部分城市的空间规划缺乏科学论证，不顾产业发展的周期性影响，一厢情愿地认为产业会持续发展，人口也会不断增加。而且，城市总体规划中的近期建设部分通常缺乏明确的控制性内容，规划的细致程度不够，既给频繁修改城市规划留出了空间，也常常导致在较短的时间内提前完成城市的远期建设规模。
    应多策并举，综合防治“空城”现象蔓延
    第一，要根据市场需求优化土地资源的配置，抑制土地资源的低效利用。城市建设用地指标分配应适当向经济活力较强、人口流入较多的城市和地区倾斜，对于要重点发展的都市圈或城市群，在用地上尤其要有更大的支持力度。这既有助于缓解这些城市和地区的压力，也有助于抑制其他地区土地资源的低效利用。
    第二，在城市产业发展上，要平衡好多元化和专业化之间的关系，防止出现经济发展的剧烈波动。城市产业的专业化发展有助于形成较为完整的产业链，获得产业内部的规模效益，提高劳动生产率，但是过于单一的产业结构也会导致出现经济运行波动大的情形，特别是对于那些依赖强周期产业的城市，一旦遇到周期性的转折，经济波动的风险很大。 因此，在未来的城市发展过程中，即使会在短期内放缓增长速度，也要适当控制单一产业的增长，加大其他产业的培育力度。
    第三，要提高城市空间规划的编制深度，严格约束城市的空间拓展。目前城市空间的近期规划散见于土地利用总体规划和城市总体规划，编制的深度不够、协调性不强，难以统一执行。可以考虑编制一个单独的、统一的城市近期空间建设规划，全面整合城市总体规划、土地利用总体规划、经济社会发展规划和生态环保规划中的近期规划内容，提高编制深度，加强控制性内容，规划的编制期限和人民代表大会换届年限一致，明确要求该规划必须报经同级人代会审议通过。
    第四，要创造有利于城市更新、城市改造的制度环境，高效利用现有建设用地。伴随着城市的转型和升级，城市空间需要重新布局，土地用途需要调整。只有这样才能高效利用现有的建设用地，减少出现“空城”的可能性。但是目前的一些制度安排增加了城市更新、城市改造的难度，“城中村”、旧厂房、旧社区的改造难度很大。由于城市土地利用具有很强的外部性，那种“个别居民不同意，机场道路就需要绕行”的做法并不符合整体利益，不值得提倡。在实践中，可以尝试约定一个比例，如果超过这个比例的居民同意，个别人的做法应该遵从其他居民的意见，依照法律进行城市更新和改造。
    第五，也是能起到釜底抽薪作用的是，要加快调整中央地方的事权关系，形成与事权关系相匹配的财税制度，减弱地方政府开发新城和房地产的动机。通过由中央政府承担目前由地方政府承担的部分事权，减轻地方政府的支出负担；加快培育地方主体税源，尽快在全国开征统一的房地产税，积极探索开征遗产税、赠与税，逐步消除土地财政产生的制度根源。
    （作者单位：国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部）