宏观审慎监管—金融危机后的大趋势

　　与微观审慎监管相比,宏观审慎监管更多地着眼于整个金融系统的稳定性,而不是单个金融机构的稳健性。从监管措施来看,二者则共享许多监管工具,宏观审慎监管和微观审慎监管都强调对银行资本充足率的监管,但是宏观审慎监管还有着保证金监管、利率管制、差别资本充足率监管、债务期限结构监管等其他监管措施,其监管工具更多样化。从监管范围来看,传统的微观审慎监管过多强调对于银行的监管,而宏观审慎监管则不仅强调对于银行的监管,还强调对于影子银行的监管。

　　近日,国务院同意建立由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度,会议成员单位包括银监会、证监会、保监会、外汇局,必要时可邀请国家发改委、财政部等参加,主要负责货币政策与金融监管政策之间的协调等。此次金融监管协调部际联席会议是第三次重启,前两次分别是在2000年和2008年。与2008年那次不同的是,当时央行只是“会同”三会,话语权有限,此番则突出了央行的牵头地位,且工作内容已不是具体某一领域的金融业务,而是整个金融领域的监管。部际联席会议制度无疑与建立宏观审慎监管框架的方向是一致的。事实上,2008年金融危机之后,以美联储、欧洲央行、英格兰银行为代表的中央银行纷纷获得了更大的金融监管权,这一现象成为危机后各国金融监管格局的重要变化之一,意在强化监管政策和货币政策、财政政策的协调配合,提高宏观审慎监管政策的有效性。而政治上的独立性、法律上的保障性、职责上的宏观性则使得央行应该在宏观审慎监管中发挥更大作用。

　　主要国家央行的宏观审慎监管改革之路

　　1999年,美国通过《金融服务现代化法》,确立了被称为“伞形金融监管”的监管体制,这一体制最突出的特点是“多头”与“双重”。所谓“多头”是指美国的金融监管属于功能监管模式,并且带有浓重的分业监管色彩:一些联邦机构如美联储、财政部、储备管理局、存款保险公司、证券交易委员会等都负有相应的监管职责,所对应的监管对象与行业细分程度较高。而 “双重”是指联邦政府与各州政府均拥有金融监管的权力。这一复杂而庞大的监管体系曾为美国金融业的快速发展做出了突出贡献,但在金融危机之后却引发了美国甚至全世界的思考,为什么这样的监管体制无法在第一时间识别出全局性系统风险爆发的可能?普遍认为,在金融业全球化、混业化高速发展的今天,金融产品尤其是复杂金融衍生品已经轻松跨越了不同的金融行业的界限,很容易成为分业监管模式下的漏网之鱼,而美联储金融监管权力的扩张似乎成为美国应对这一漏洞的主要补救措施之一。

　　2008年3月29日,美国财政部公布了《金融监管体系现代化蓝图》。该计划反复强调须对现行的金融监管体系进行改革。其中重点提及了建立适应新形势的审慎监管局,重铸美国金融监管体系。 2010年6月,美国参众两院通过被称为《2010年华尔街改革和消费者保护法》(又称《多德-弗兰克法案》)的金融机构改革法案,该法案进一步继承了“金融监管改革:新基础”的改革计划,其核心是将美国金融监管权力改组为两个部分,即审慎监管机构和消费者权利保护机构。

　　欧盟在金融危机中也遭受了重创,并于危机发生后立即着手进行金融监管体制改革。 2009年6月19日,欧盟理事会通过了《欧盟金融监管体系改革》方案,确立了欧盟金融监管体制改革的基本框架。其最重要的一点即在于建立统一的欧洲系统性风险委员会以加强金融监管机构的宏观审慎监管能力以及系统风险的识别与应对能力。

　　在2008年金融危机之后,英国也进行了监管机构的大改革。 2010年6月21日,英国金融服务委员会被并入英格兰银行,这极大地加强了英格兰银行对金融业的监管能力,而作为英国另一家金融监管主要机构的英国金融服务管理局也将于可预见的未来将监管权力移交给英格兰银行。不久之后,英国将会将监管体系逐渐往 “双峰”模式靠拢,即由一家机构负责宏观审慎监管,另一家机构进行微观审慎监管与消费者权益保护。其中,由英格兰银行负责宏观审慎监管的改革路线已经逐渐清晰。

　　宏观审慎监管的兴起

　　各国央行监管权力扩张的一个重要理论基础是各国的金融监管理念由微观审慎监管向宏观审慎监管的转变。在国际清算银行(BIS)的记录里,宏观审慎最早可以追溯到 1979年巴塞尔委员会的前身,即Cooke Committee的一次会议。但是这一概念真正得到重视还是在2008年金融危机之后。在此之前,占据主导地位的是微观审慎监管,即针对单个金融机构稳健性进行的监管。但2008年的金融危机使人们意识到微观审慎监管无法解决金融系统面临的系统性风险,甚至在某些情况下还可能加剧金融系统的系统性风险,于是宏观审慎监管开始重新进入人们的视野,并得到业界和学界的一致关注。而如今实行宏观审慎的金融监管,已成为全球金融监管界对本次金融危机反思后达成的共识。

　　宏观审慎监管目前尚无权威的定义,美国哈佛大学及芝加哥大学的学者Hanson、Kashyap、Stein将宏观审慎监管定义为控制过度资产负债表收缩导致的社会成本的监管努力。这一定义将宏观审慎监管的重心放在了资产负债表监管上。中国人民银行行长周小川则提出可以将宏观审慎理解为以资本缓冲、动态拨备、杠杆率等政策工具为代表的,以逆周期政策为核心的,能够应对羊群效应等市场失灵现象,使整个金融体系更加稳定、金融市场参与者更加谨慎的总体治理框架,并认为宏观审慎应是全球化进程中需要严格制定且广泛实施的国际标准。

　　传统的微观审慎监管认为只要单个金融机构监管得当,就可以保持宏观上的稳定性。这一观点忽视了金融风险的外部性导致的市场失灵问题。很明显的一点是,由银行倒闭而引发的成本很大一部分是由银行的储户所承担,而不是由银行及其所有者承担,这导致了金融风险的负外部性。金融风险外部性的存在使得传统的微观审慎监管并不足以保持宏观金融的稳定性,因此为了消除金融风险的外部性,必须引入宏观审慎监管。

　　目前,学术界对于宏观审慎监管的研究主要是从两个方面展开的,一个是宏观审慎监管的时间维度,另一个是宏观审慎监管的空间维度。从时间维度上看,宏观审慎监管的研究主要是从资本充足率的逆周期调整方面进行展开的,这一块的研究都是在信贷周期、金融加速器的研究框架下进行的。而随着影子银行的兴起,杠杆周期的监控也越来越引起人们的注意,宏观审慎监管不仅要对银行的杠杆率进行监管,还要对金融市场尤其是回购市场的保证金率(haircuts)进行监管。

　　从空间维度上看,对宏观审慎监管的研究主要是围绕金融危机的传染效应展开的,当遭遇危机时,银行会抛售其资产,这会引发资产价格的暴跌以及信贷的突然收缩,从而导致金融系统的不稳定以及实体经济的萎缩。

　　与微观审慎监管相比,宏观审慎监管更多地着眼于整个金融系统的稳定性,而不是单个金融机构的稳健性。从监管措施来看,二者则共享许多监管工具,宏观审慎监管和微观审慎监管都强调对银行资本充足率的监管,但是宏观审慎监管还有着保证金监管、利率管制、差别资本充足率监管、债务期限结构监管等其他监管措施,其监管工具更多样化。从监管范围来看,传统的微观审慎监管过多强调对于银行的监管,而宏观审慎监管则不仅强调对于银行的监管,还强调对于影子银行的监管。

　　宏观审慎监管与货币政策

　　宏观审慎监管与货币政策有着千丝万缕的联系,二者的目标中,都含有稳定宏观经济这一目标。如上所述,Hanson、Kashyap、Stein将宏观审慎监管定义为控制过度资产负债表收缩导致的社会成本的监管努力,而资产负债表传导渠道,正是货币政策传导的重要渠道。当前在宏观审慎监管和货币政策之间关系的研究中,有很大一部分都是建立在 Bernanke、Gertler (1997)和Kiyotaki、Moore(1997)建立的框架当中,这一框架也正是货币政策资产负债表传导渠道的经典框架,因此二者之间存在着密切联系。在Bernanke和Kiyotaki建立的框架中,公司和家庭经常倾向于过度借款,过度借款将使得信贷过快增长,导致经济过热,而当经济衰退时,投资者又会过度卖出资产,也导致资产价格下跌,进而导致信贷萎缩,而信贷萎缩又进一步形成了经济衰退。宏观审慎监管的目的,就是尽可能降低这种由于过度放贷和资产超卖导致的金融不稳定,在这一点上,宏观审慎监管和货币政策的目的是一致的。

　　但是,二者的功能和目标也是存在区别的,货币政策以及微观审慎监管都无法直接处理金融稳定和金融系统性风险问题,因此需要宏观审慎监管这一新的政策工具来处理。货币政策对于资产价格的影响力是值得怀疑的,如果试图以资产价格为锚,则会影响产出和价格稳定这两个目标的达成,因此在稳定资产价格,维护金融稳定这个目标上,应该使用宏观审慎监管这一新的政策工具,而不是使用货币政策。宏观审慎监管这一政策工具的使用,可以有效地帮助货币政策集中注意力于价格和产出这两大传统目标上。

　　金融自由化下的宏观审慎监管

　　随着金融自由化的进行,金融危机的爆发也越来越频繁。金融自由化往往伴随着利率的大幅度升高,以及金融机构竞争的加剧,金融机构的竞争加剧导致了金融机构采取更激进的放贷策略和吸储策略,从而增加了道德风险以及金融危机发生的可能性。单纯的资本金监管并不足以维持宏观金融稳定,应该加上利率管制,因为过度的银行利率竞争会过度抬高银行的负债成本,加剧银行的道德风险问题,适当的利率管制有助于维护宏观金融稳定。银行经营管制的放开和银行的杠杆率之间存在密切联系,银行业的竞争越激烈,其杠杆率也就越高,而银行业杠杆率的提高则会加剧金融脆弱性。因此,在金融自由化之下,更要加强宏观审慎监管。

　　金融自由化对于宏观审慎监管带来的挑战还不仅仅局限于此。随着影子银行的兴起,对于传统银行业监管的加强,会导致更多的资金涌入影子银行系统,而影子银行的崩溃正是此次金融危机的导火索。ABS市场的崩溃有着与银行挤兑类似的机制,由于影子银行系统的资金大部分源于短期负债,因此当短期融资市场(如回购市场)出现崩溃时,就出现了类似于银行挤兑的结果。在这里,货币基金等回购市场资金拆出方充当了类似于银行储户的角色,而融入资金的投行和对冲基金在此并未受到太多监管。一旦ABS市场价格暴跌,则会导致回购市场的保证金率暴增,而保证金率的暴增又会迫使持有者卖出ABS筹集保证金,这又导致了ABS价格的继续下跌,这就形成了所谓的保证金螺旋。因此,应当对回购市场的保证金率进行监管。

　　综上,金融自由化对于宏观审慎监管提出了新的要求,无论是银行业竞争的加剧还是影子银行的兴起,都要求新的监管手段和更宽广的监管视野。这对于正处在金融自由化进程中的中国而言,更是值得思考的一个问题。

　　(作者单位:国务院发展研究中心国际技术经济研究所;山东大学经济研究院)