寻找新一轮改革行动路线图

　　马晓河 贾康 潘建成 朱中一 高培勇

　　高培勇:“稳定税负”是以不增加税负为前提，税收制度改革也不会减少税负。

　　贾康:按照中央、省、市县三层级框架深化分税制改革、重构和优化中央—地方财税关系。

　　潘建成:要理性看待并积极顺应经济增长率下滑趋势，适当下调经济增长目标，为改革和转型腾挪更广阔的空间。

　　朱中一:应通过立法方式推出房产税，并先征求意见，稳定市场预期。

　　马晓河:要化解产能过剩必须调整国民收入分配格局、改革财税体制和干部考核制度。

　　贾康：由粗到细设计

　　三级政府事权明细单

　　昨日，财政部财政科学研究所所长贾康在书面发言中指出，深化分税制改革，目前可以由粗到细设计中央、省、市县三级政府事权明细单，列明各自专享事权以及共担事权的共担方案，并在今后渐进地优化与细致化。

　　贾康表示，由营改增而来的直接现实问题是：把原归地方掌握的财源中唯一大宗财源——营业税，改为按现体制75%要归中央（每年的增量中则有70%归中央）的增值税，地方政府今后的主力财源是什么？怎样贯彻实施十八大明确提出的“构建地方税体系”和“加快改革财税体制”的任务？处理这一重大现实问题牵一发而动全身。

　　贾康认为，按照中央、省、市县三层级框架深化分税制改革、重构和优化中央—地方财税关系的基本原则与要领，是必须以合理界定各级政府职能即“事权与支出责任相适应”为始发环节，构建“一级政权，有一级合理事权，呼应一级合理财权，配置一级合理税基，进而形成一级规范、完整、透明的现代意义的预算，并配之以一级产权和一级举债权”的三级分税分级、上下贯通的财政体制，加上中央、省两级自上而下的以“因素法”为主的转移支付和必要的“生态补偿”式的地区间横向转移支付。

　　贾康说，在优化和改进地方税体系过程中，结合短期可做之事与中长期追求目标，设计和推进税制改革的分步渐进配套方案，这包括：为处理营改增进度较快而地方未来主体税种打造较慢之间的矛盾所需安排的过渡方案——不排除在流转税领域区别对待地开掘消费税的潜力空间，把优化生产、消费结构的意图与增加地方政府税源相结合；资源税改革应以更大决心抓住煤炭市场价位自然回调的宝贵时间窗口，把从价机制扩大到煤炭并拉动新一轮解决我国基础能源产品理顺比价关系与价格形成机制的税价财联动配套改革；房产税应积极稳妥扩大试点范围，积累经验凝聚共识徐图进展；环境税的改革应在“十二五”期间推出一轮实际动作；个人所得税应创造条件实行分类与综合相结合加上按家庭赡养因素调整扣除的改革方案等等。地方的合理收费、使用者付费制度，也应借鉴国际经验结合地区情况走向规范化，将收入纳入预算体系管理。 （陈中）

　　潘建成：理性认识潜在增长率下降

　　为改革腾挪更大空间

　　国家景气中心副主任潘建成指出，要理性看待并积极顺应经济增长率下滑趋势，适当下调经济增长目标。

　　潘建成分析指出，由于经济总量的不断扩大带来增长基数持续抬高，严峻的产能过剩对投资尤其是工业投资的抑制，资源环境承载压力濒临极限对粗放增长的瓶颈制约，人口结构变化尤其是劳动人口的下降趋势形成劳动对经济增长贡献的减弱，我们应该对潜在增长率下降有清醒的认识。

　　今年以来的经济增长，仍然主要靠投资推动，尤其是第三季度，经济增长的回升很大程度上因为制造业投资增长的回升，这与目前严重的产能过剩背景是不相适应的。

　　在潘建成看来，未来经济增长有所回落应该是正常的。事实上目前社会上不少人仍然对经济增长率下降不太适应，甚至忧心忡忡，其中有两个错误的认识。一是认为增长如继续下行将影响就业；二是认为保持较高增速是企业的要求。

　　潘建成指出，要理性看待并积极顺应经济增长率下滑趋势，适当下调经济增长目标，为改革和转型腾挪更广阔的空间。与此同时，要在以下几方面协同动作，促进改革和转型在潜在增长率下降的过程中顺利推进。

　　首先，切实落实三中全会关于“纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”，积极推动地方资产负债表的编制工作，改变偏向对流量产出考核的现象，要对存量资产及形成资产同时消耗的资源、侵蚀的环境以及增加的负债进行综合评价，并充分考察地方政府在民生改善方面的作为，形成更加科学、和谐的综合考核评价指标体系。同时积极推进旨在协调中央地方财权与事权关系的财税制度改革，增加地方政府与事权相匹配的财力和自主权，从多方面减少地方政府追求国内生产总值（GDP）增长的冲动。

　　其次，面对经济增长下滑可能的影响，要增强定力，沉着应对。对于经济增长下滑可能带来的倒闭企业增加，有关部门需要提前做好准备，在完善社保、鼓励企业创新、创业和转型升级上多下工夫，但不要轻易直接参与对濒临淘汰的企业的拯救，也不应轻易改变宏观经济政策稳定性和改革、转型的坚定性。或许，部分企业的退出可能是改革和转型必须付出的代价。

　　再次，切实转变政府职能，包括推动与之相适应的财税制度改革和收入分配制度改革，适度减少政府消费尤其是三公消费，逐渐降低政府消费占GDP的比重。 （许岩）

　　高培勇：

　　增直接税与减间接税同步进行

　　昨日，中国社科院学部委员、财经战略研究院院长高培勇表示，在未来的税制改革中，增加直接税比重与减少间接税比重将同步进行；作为最主要的减少间接税比重的措施，营改增将给未来增加直接税的比重腾挪出空间。

　　高培勇说，十八届三中全会的《决定》里谈及税收制度的首个关键词“稳定税负”传递了两个信息：一是建立现代税收制度，是以不增加税负为前提；另一个信息是，税收制度改革也不会减少税负，增减同步是这次税收制度调整或完善的大前提。

　　“在稳定税负的基础上，逐步增加直接税比重，又可得出两个信息：一是逐步增加直接税的比重，是通过同时减少间接税比重来完成的；二是税收制度改革是税制结构的优化调整，一方面减间接税，另一方面增直接税，这实际上是结构性的优化。”高培勇说。

　　“具体到减间接税方面，减什么样的间接税，怎么减间接税，这一次也在报告中提了出来，最大的减税途径就是营改增。”高培勇说。

　　高培勇表示，“营改增三部曲”到目前为止只进行了第一步，就是在上海起步，由上海扩展到九省三市，减税总额度为480亿元。第二步则是营改增在全国所有行业推广，按照规划，2015年应该将营改增推广到全国所有行业。第三步，则是在营改增全面完成之后，按照三中全会的要求，减并增值税税率。

　　据高培勇测算，按照2012年的数字，如果将增值税率从17%减到15%，减税额度为4000亿元左右。与此同时，增值税税率下降，会连带着其他税种税率的下降，如说城建税、教育费附加等，因此在完成增值税税率下调之后，按2012年的数字，减税额将达到9000亿元。

　　高培勇认为，“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”这种提法就是要实行综合所得税，一定是增税的改革。

　　在房地产税方面，高培勇认为，此次将房地产税写入三中全会文件中，表明这已经切切实实纳入到改革的议事日程了，但征收的动作不会很快。房地产税的开征，至少有两个原则，一个原则是房地产税的开征，一定要在原有房地产税费整合的基础上出台；第二个原则是开征房地产税一定是与流量环节的房地产税进行整合，再适当地考虑税收制度设计。没有这两个大前提，房地产税既难以实行，更难以立法。 （陈中）

　　朱中一：

　　市场化是房地产调控改革方向

　　中国房地产业协会副会长朱中一表示，现行的房地产调控政策总体方向是正确的，明年改革方向肯定是市场化，但在市场化的改革措施出台前，有些现行政策还是要坚持。他建议，应通过立法方式推出房产税，并先征求意见，稳定市场预期。

　　朱中一认为，现行房地产调控政策总的方向是正确的。一是从2003年开始房地产调控的指导思想是正确的，即总量基本平衡、结构基本合理、价格基本稳定；二是2010年以后的双向调控的思路是正确的，既增加保障性住房的供应，又增加自住性住房的供应；三是差别化的信贷税收政策是正确的，支持自住性住房，同时抑制投机投资性住房。

　　朱中一认为，当前有四个问题需要关注。一是怎样把一些城市现行的行政性措施，包括限购政策和少数城市采取的预售限价措施，逐步向市场化的调控政策过渡，该弱化的弱化，该维持的维持；二是抓紧建立符合国情的住房保障和供应体系，健全双轨制的供应体系，如公租房和廉租房并轨，在北京等热点城市探索共有产权制度，在供大于求的地方少建甚至可以不建保障性住房；三是要处理好房地产业跟新型城镇化的协调发展，不要让新型城镇化再成为土地的城镇化和人为造城的城镇化；四是建议土地制度改革、金融制度改革、财税体制改革要有时间表和路线图，包括房地产建设用地要增加，农民的宅基地怎么流转，房产税的问题等。他认为，存量房迟早要征房产税，建议在立法过程中，要把现行的方案先征求意见，征求意见的过程就是引导消费者的过程，也是引导预期的过程。

　　对于明年的市场走势，朱中一认为，随着城镇化的推进，再加上棚户区改造、城中村改造的推进，不管是被动还是主动性的改善性需求都存在，所以房地产肯定有比较大的发展空间。另外，在非住宅类地产方面，旅游地产、产业园区地产、商业地产肯定会发展，但对于非住宅类地产的发展，一定要注意积极引导。

　　“整个房地产仍然有比较大的发展空间，但已经由过去的快速发展向平稳发展过渡。”朱中一表示，要关注市场的差异性问题，现在一些三四线城市供大于求，尤其是房产税出台后消化更难，这就要看户籍制度改革能否跟上，如果户籍制度改革跟上了，中小城市的户籍制度放开了，近两年消化快了还可以解决，如果户籍制度跟不上，就是一个问题。 （张达）

　　马晓河：化解产能过剩须进行

　　体制改革与政策转型

　　国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河在提交的书面发言中表示，中国的产能过剩正在向危险的边缘迈进，已成为当前我国经济发展中最大挑战，要化解产能过剩必须进行体制改革和政策转型。

　　马晓河强调，要化解产能过剩必须进行体制改革和政策转型。

　　首先，调整国民收入分配格局，增加消费是化解产能过剩的一种有效路径。当前，在国民收入分配结构中，政府和企业利用公共权利和公共资源占有的国民收入份额太高。要通过改革切实降低政府、企业在国民收入分配中的比例，还权于民、还钱于民，把花钱的权利、消费的权利给老百姓，让老百姓能真正增加收入，特别是让中低收入群体增加收入，要从法律上保障城乡居民收入增长不低于国内生产总值（GDP）增长速度，退休职工退休金收入增长不低于当年物价指数，这样才能降低投资率并提高消费率。同时，要加快投资体制改革，今后应严格控制政府投资总量和结构，限制那些超越经济发展阶段与消费关联度极低，但对政绩和部门地方资源配置权力影响大的基础设施建设。鼓励将公共投资投向与消费密切相关的基础设施领域。

　　其次，改革财税体制和干部考核制度，为产能扩张和GDP崇拜降温创造制度条件。鉴于地方政府财权事权不对等的压力，片面开拓财源，刻意做大GDP，以土地优惠、税收优惠等公共资源吸引投资者进入本已过热的投资领域，导致产能过度扩张。必须调整中央与地方政府之间的财权事权关系，中央政府在扩大对地方政府一般转移支付的同时，要将部分财税权力下放给地方政府，让地方政府增加部分财权。另一方面，中央政府可将一部分地方政府的事权上收，比如借助社会保障制度改革，可将大病医疗保险、社会养老保险责任上收到中央，实行全国统筹。在干部考核方面，要平衡和调整发展产业和公共事业之间的关系，把地方公共事业发展、城乡居民收入、环境治理等放在主要位置，降低经济发展在考核中的权重。

　　再次，调整产业结构，用多种手段化解产能过剩。利用产业政策、财税政策、科技进步政策，鼓励社会调整产业结构，产业结构调整的方向就是发展工艺路线方面的高端环节、产品链环节中高端产品，这样可以将资本从产业的低端环节引向中高环节，既可以缓解产能过剩，又可以提高产业的科技含量和附加价值。另外，我国的产能过剩是由市场和非市场多种因素造成的，化解产能过剩也必须采取市场、行政、法律等多种手段。 （尹振茂）