地方融资平台开发多元化渠道扩大债券、ABS比例

    主持：本报记者 王冠

    嘉宾：南京城建集团总经理 蔡龙

    江苏省财政厅、国土资源厅、中国人民银行南京分行以及证监会江苏监管局联合下发《关于核定土地储备融资规模有关问题的意见》，于今年10月1日起实施，《意见》明确规定地方政府将不得自行收储出让土地。

    事实上，有关“土地财政难以为继”的争议一直是中国地方债务面临的难题。土地财政既是地方政府经营城市的重要手段，也是举债融资的最主要支撑。由于地方政府通过大量举债推动土地开发和城市化建设，进而带动GDP增长和与土地相关的财政收入的增长，土地财政与地方政府举债形成正反馈机制。

    但由于市政债还未放开，地方政府的融资渠道有限，地方融资过于依赖政府融资平台模式的弊端充分暴露。不少业内人士指出，这种模式由于融资渠道较窄、融资能力有限，不仅容易积聚金融风险，也成为推进新型城镇化的一大瓶颈。

    Q：我国地方政府债务的由来及现状怎样？土地财政在地方政府债务中扮演了怎样的角色？

    A：对地方政府而言，城市化建设不仅可以带来投资，拉动GDP增长，还可以从土地出让和房地产开发中获得大量财政收入。因此，地方政府普遍将城市化或城镇化作为发展地方经济的主要抓手。

    但不可回避的现实是，城市化建设需要大量的资金投入，而在我国现行财政体制下，仅靠财政赢余资金推动是远远不够的。因此，大量政府性债务由此而生。有数据显示，我国地方政府性债务总额已突破20万亿，占GDP30%以上，超过20%的地方政府债务率超过警戒指标。

    据统计，2012年我国地方政府共获取土地出让收入2.69万亿元，相当于地方公共财政收入的47%。2003年至2012年的十年间，土地出让金相当于地方财政52%的收入，2010年曾达到72%。随着城市土地资源的减少和土地整理成本的增加，目前，全国土地出让净收益呈下降趋势。

    国家审计署公布数据显示，2012年，全国4个省本级，17个省会城市本级土地出让收入比2010年减少135.08亿元，降低2.83%。扣除成本性支出和按国家规定提取的各项收入后，实际可支配土地出让收入减少179.56亿元，降低8.82%。

    如此看来，我国地方政府土地出让收入存在一定的不确定性和增长的不可持续性。

    Q：去年8月以来，南京城建、天房信、宁波城建、浦东路桥和南京公用控股这5家公司发行了总计55亿元的企业资产支持票据。在您看来，应该如何在机制上防范地方债务融资风险？

    A：城建债务性资金的增长会直接拉动城建投资的增长，进而带动GDP的增长；GDP的增长反过来又促进财政收入增长，有力支撑了城建负债的增加，GDP对城建负债形成正反馈机制。

    地方政府举债要避免投融资平台负债率过高，偿债能力无保证；承诺担保不规范，对土地升值依赖过大；部分基础设施项目投资效益不高，偿债责任主体不明确等问题。因此，要实施一系列相关举措来规范地方政府负债，以城建债务性资金的增长直接拉动城建投资的增长。

    另外，只有整合地方政府投融资平台，才能规范平台的融资行为。建议压缩县、区级投融资平台，整合省、市级结构完善、核心竞争力强的投融资平台。同时，对地方政府担保行为加强管理，在规范中把投融资平台做大做强。地方政府要根据城市公共品成本合理分摊的原则，严格财政资金预算管理，杜绝债务资金用于经常性支出。必要的话，可按GDP的20%设置警戒线，控制地方政府负债率。

    Q：在偿债机制与资本结构方面，地方政府应该如何改革城市资源的经营模式，保证投融资平台的可持续发展？

    A：地方政府应将政府性债务纳入财政预算，并设立偿债基金，通过增加财政预算、发行地方政府债券等方式，解决财政困难，降低债务风险。对纯公益性政府债务应从政府融资平台逐步剥离。同时，建议按不低于政府债务余额的10%设置“偿债基金”，并将其纳入预算管理。要科学筹划政府项目投资，量入为出，确保投资效益。

    而在改善资本结构方面，就需要通过改革城市资源的经营模式，实现价值最大化。地方政府投融资平台的资本结构进行规范清理，对纯公益性质的道路、桥梁、公园等资产要进行剥离，并置入有稳定现金流的公益资产。按照“资源资产化，资产资本化，资本证券化”的城市价值提升路径，对现有城市资源的经营模式进行改革；扶持融资平台公司控股、参股上市公司，通过资本市场的运作，实现城市资源价值的最大化。

    Q：在您看来，地方政府在平台融资方面应担任什么样角色？如何通过多元化的融资方式降低地方政府的融资成本？

    A：地方政府首先要重视对地方政府投融资平台的监管力度。加强对地方政府债务的监控力度，建立并完善地方政府债务的风险预警体系。地方政府要提高信用意识，加大对融资平台有效资源的注入，并对其承建的建设项目给予配套政策，确保项目资金平衡。 

    谈到如何建立多元化融资渠道，深化投融资体制改革，地方政府的投融资平台自身也应该积极探索多元化的融资渠道，降低融资成本，缓解财政压力。比如，进一步扩大债券、ABS等直接融资比例，以公开的市场融资行为强化信息披露，让地方政府债务显性化，包括发行债券（市政债券、企业债券）；尝试资产证券化融资；积极采取BOT、TOT、PPP等项目融资模式。