三中全会吹响新时期财税改革的新号角

　　宏观大势

　　作为全面深化改革的重要切入口，预计此轮财税改革将会联动带起经济、社会等方面的多项制度的深化改革，形成“牵一发而动全身”的效益。根据三中全会公报提出“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”以及释放的相关重要信号，预计本轮财税改革将重点布局解决以下问题：加强财税的法制化建设；推进政府间事权划分改革；改革和完善税制；推进预算管理制度。

　　刘军民

　　十八届三中全会从全局和战略的高度首次将财政定位为 “国家治理的基础和重要支柱”，明确提出了“建立现代财政制度”的财税改革总目标和方向，吹响了新时期财税改革的新号角，必将引领和推进经济社会体制改革的全面深化。

　　财税改革的背景

　　距上一轮分税制大规模财税改革已近20年。多年来，财税体制对推动社会主义市场经济体制发展和完善做出了很大贡献。财政体制在保持基本框架稳定的基础上也在不断发展完善，但总体来看，改革和完善的力度和深度都不够，浅表性的完善居多，深层次的改革居少；增量性调整居多，整体性改革欠缺，不能充分适应市场经济体制发展和政府职能转变的要求。再加上体制运行惯性延续并放大了有关缺陷，导致现实中积累了不少突出矛盾和问题，主要包括：一是政府间事权划分改革滞后，一些事权划分不够清晰、不够合理，特别是一些事权如司法审判、食品安全由地方分散化承担不利于国家治理能力和社会管理能力的提升；二是地方税体系不健全，地方财力与事权匹配机制建设不到位；三是政府间转移支付制度还不完善，结构不尽合理、专项依赖性强化、分配规范性和透明度亟待改进；四是财政支出结构受体制惯性和有关既得利益影响，调整和优化的步伐还比较缓慢；五是财政预算分配尤其是项目预算分配的规范性不足、综合绩效有待提升。

　　总体上，当前我国财税制度体系离真正意义上的现代财政制度还有较大差距，亟须深化改革。与此同时，经济发展中的一些问题与财税体制都有着直接或间接的关系，比如，财产税制的缺失或功能不足导致对财产分配调节不够，使得社会收入分配矛盾越来越突出；被人广为诟病的土地财政、地方隐形负债和债务风险问题与地方政府财税激励机制不科学、地方税体系不健全有很大的关系；转移支付和专项资金预算管理制度不科学或规范性不足，导致“跑部钱进”等负面问题。

　　财税改革担负重要作用

　　十八届三中全会公报把财政上升到“国家治理的基础和重要支柱”的高度认识，突出了财政改革的重要性，并旗帜鲜明地提出财税改革的目标是要建立现代财政制度。

　　以往财税体制改革通常是作为经济体制改革的组成部分来谋划和推进，而这次财税改革将不再仅仅只是经济体制改革的一部分，而是作为“五位一体”的全面小康社会建设总布局提供坚实的物质基础和制度保障。比如，三中全会公报中提出了“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”的重要功能定位，其中“优化资源配置、维护市场统一”剑指财税体制对经济建设的推进功能，即在处理好政府和市场的关系和使市场在资源配置中起决定性作用的基础上，更好地发挥财政资金优化资源配置的作用；“促进社会公平”主要指对社会建设和生态文明建设的保障功能，财政要保住底线，建立正向的公平促进机制；“实现国家长治久安”主要指财税改革要对政治建设、文化建设提出有力支撑。

　　作为全面深化改革的重要切入口，预计此轮财税改革将会联动带起经济、社会等方面的多项制度的深化改革，形成“牵一发而动全身”的效益，将为进一步完善国家基本经济制度，发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化奠定基础和提供重要的体制机制保障，也将为我国经济协调可持续发展提供持久性的“改革红利”。

　　财税改革的重点内容

　　根据三中全会公报提出“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”以及释放的相关重要信号，预计本轮财税改革将重点布局解决以下问题：

　　一是加强财税的法制化建设，包括：（1）《预算法》的修订，预计已经经过二审的《预算法》修订将会加快；（2）税收法制化建设，将目前的各种“税收（暂行）条例”修改完善，经由人大审议批准成为法律，增强权威性和稳定性；（3）加快有关财税法律的实施细则建设，比如加快出台《政府采购法实施条例》，及时地把可以看准的稳定规则形成立法。

　　二是推进政府间事权划分改革，对事权进行分类归位，对一些事关统一市场、要素自由流动、保障社会基本公平正义的事权有序上移，建立地方事权和支出责任相适应的制度。

　　三是改革和完善税制。营改增、资源税和消费税等税收改革会继续推进，房地产税作为地方税体系建设、收入分配调节和房地产市场调控长效机制建设的重要内容势必也将会加快推进。

　　四是推进预算管理制度。预算管理是财政管理的核心，是财政参与资源配置的基本手段。改革方向上应以现代财政制度为目标，建立现代预算制度。通过深化改革、健全管理，形成规范、透明、绩效导向的预算制度。完善预算公开制度，使预算安排更合理、更公开、更透明，使预决算公开常态化、规范化和法制化，并引入预算民主监督机制。加强预算绩效管理制度建设，建立全过程预算绩效管理机制，提高财政资金使用效益。转移支付制度改革也将着眼于重塑分配规则，增强规范性、法制化和透明度。

　　财税改革是全面深化改革的排头兵，但也不能单兵突进，也需要配套条件，需要与有关改革系统、协同配套推进，比如，政府间事权划分就需要建立在政府职能切实得到合理转变的基础上；有关事权上划改革需要行政管理体制改革、政府机构改革的配套；地方依赖土地财政运行模式的改变需要与土地制度改革相配套；税制改革中加快建立财产税制度，需要全社会统一的财产登记制度的配套，等等。

　　（作者系财政部财政科学研究所研究员）