城镇化要走“市场主导、政府引导”之路

　　三中全会精神解读

　　本报记者 赵海娟

　　被民众寄予改革厚望的十八届三中全会11月12日闭幕。全会提出，要完善城镇化健康发展体制机制。与此同时，对于与城镇化关系紧密的土地改革问题，全会提出，建立城乡统一的建设用地市场。未来新型城镇化之路如何走，本届三中全会提到的改革思路将起到决定性的作用。对此，中国经济时报特邀全国人大常委会委员、人大财经委副主任委员、民建中央副主席辜胜阻进行解读。

　　辜胜阻认为，通过此次三中全会透露出的信息可以看出，新型城镇化的推进将逐步走上“市场主导、政府引导”的路径。

　　“市场主导、政府引导”

　　中国经济时报：十八届三中全会对新型城镇化的提法有哪些突破？说到城镇化，土地问题是绕不开的。请问你如何看待此次会议对土地制度改革做出的部署？

　　辜胜阻：全会提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，并提出要发挥市场的决定性作用和建立要素自由流动的市场体系。发挥市场的决定性作用，在新型城镇化推进过程中就是要选择 “市场主导、政府引导”的路径。新型城镇化的核心是转移人口的市民化，而转移人口市民化的首要问题是公共服务体制改革，使城市基本公共服务全覆盖到常住人口。为此，全会提出，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。推进城乡公共资源均衡配置。着眼于社会福利和基本公共服务均等化，推进公共资源均衡配置，意味着农民工可以在住房保障、就业、子女教育、医疗保障等多个社会保障领域享受与城市居民同等的权益保护，从而将其现有的流动型消费转化为定居型消费。

　　全会提出，赋予农民更多财产权利。这对于土地制度改革来说是一个积极的信号，意味着在确保农民的土地权益不受侵犯的前提下，要给农民更多的财产权利。土地产权设计，要在承包权、经营权、所有权三个权利分离情况下来保障各个主体之间的权益。对于农民承包土地来说，关键是要在保留承包权的基础上流转经营权、用好抵押权。对于宅基地制度的改革可考虑分区域进行，在城市化和城市化扩展地区，可先实行宅基地出租、流转、抵押的制度改革。

　　土地流转制度改革将为中国经济带来巨大的发展空间。有研究显示，土地流转将给中国8亿农民人均增加6万至10万元的资产总量，并引导银行信贷资金流向农业，促进消费增长、农业发展及加速农民市民化的进程。现在有很多人担心，农村宅基地改革可能导致一部分农民流离失所，农民承包经营土地的改革可能导致一部分农民失去最后的生活保障。这就要求我们在农村土地制度改革中应坚持农民受益最大化的原则，完善土地“确权、流转、征用”等一系列环节，推进农村集体土地确权赋能工作，完善农民承包地、宅基地的流转机制。土地流转要在农业用途范围内按照“依法、自愿、有偿”的原则展开，以保障农民的土地财产权。应逐步推进农民宅基地、农村集体建设用地在本镇、本县范围，甚至更大范围交易，在更加完善的市场中实现农民的土地财产权。应当为农民土地承包经营权流转提供更多的法律法规服务、合同服务、仲裁服务、土地价值评估服务，完善土地交易平台。同时，要改革征地补偿制度，缩小征地范围，合理确定国家、地方政府、集体和个人的收益分配办法，提高农民在土地增值收益中的分配比例，防止地方政府以地生财而随意侵占和损害农民权益。要探索建立城市建设用地增加规模与吸纳进城落户人口规模挂钩、城乡建设用地增减挂钩等土地利用机制。

　　围绕“人、业、钱、地、房”五大要素深化改革

　　中国经济时报：除了土地问题，城镇化过程中的户籍问题又该如何解决？短期内新型城镇化会有实质性的突破吗？

　　辜胜阻：全会决定指出，要创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。改革要坚持渐进原则，如果以户改和土改一夜之间改变二亿多农民工的户籍，使大量农民失去土地，将导致灾难性后果。新型城镇化只有围绕“人、业、钱、地、房”五大要素深化改革，才能坚持正确的方向，才能实现十八届三中全会提出的“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制”。

　　农业转移人口的市民化是城镇化的核心问题。市民化＝稳定就业＋基本公共服务＋安居及生活方式城镇化。农业转移人口市民化要求城镇发展要有多元的产业基础来保障进城人口有稳定的就业，通过公共服务体制改革扶持农民工创业就业、帮助农民工安居和享受基本的教育、医疗和养老保障，通过深化户籍制度改革让“沉淀型”进城人口定居不同的城市，同时引导一批外出农民工顺应产业向中西部转移趋势回归，实现就地城镇化。要构建进城人口的职业培训体系和创业扶持体系，使进城人口更好地融进城市，帮助外出打工的农民工回归创业。

　　户籍制度改革要采取“因城而异，因群而异”的分类指导原则，优先将拥有稳定劳动关系并长期生活在城市的“沉淀型”转移人口转为城镇居民。要按照城市类型、经济规模和人口特征采取不同程度的户籍迁移管理办法。要合理设定特大城市落户条件。对于大城市，既不能关死城门，堵住农民进城，也不能一步彻底完全放开户籍。对于中小城市，要向进城农民工打开城门，鼓励其进城落户。对于县城和县城中心镇，则要敞开城门，让农民自由进城。户籍改革还需因群而异，要分步重点推进解决举家迁徙及新生代农民工落户问题。要优先把有稳定劳动关系、长期举家工作、生活在城市，有稳定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”流动人口逐步转为城镇居民。

　　户籍制度改革还要与合理城市体系相协调。城镇化过程中解决“人往哪儿去”问题应该“两条腿”走路：一方面要大力发展城市群，发挥大城市的规模效应和辐射作用，以大带小，把周边的中小城市和小城镇纳入块状的城市圈内；另一方面要依托县城发展中小城市，提升其人口聚集功能，在有条件的地方将农村社区建成城镇化的末端，鼓励更多的人就地城镇化。

　　市民化是高成本的改革，需要构建中央政府和地方政府及政府、企业、个人共同参与的多元化改革成本分担机制，并且要高度重视市场力量，充分发挥民间资本在城镇基础设施建设中的作用，创新服务城镇化建设的金融工具。

　　土地是城镇化过程中最重要的物质要素。深化土地制度改革要坚持农民受益最大和集约高效利用土地的原则，通过土地合理流转保护农民土地财产权，增加农民工进城创业置业的资本，同时促进土地集约高效利用。

　　最后，住有所居、安居乐业是人口城镇化的重要的物质保障，要构建多元化的住房供给体系满足进城人口不同层次的住房需求。