破除城乡二元结构 绘制新型城镇化发展蓝图

　　三中全会精神解读

　　肖金成魏后凯刘勇谢扬蔡继明陶然秦中春郑风田陈耀

　　编者按

　　随着十八届三中全会的闭幕，新型城镇化的发展路径愈加清晰。全会提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。同时，全会还提出，建立城乡统一的建设用地市场。而近日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是对破除城乡二元结构和完善城镇化健康发展体制机制进行了详尽阐释。

　　对此，中国经济时报特邀9名相关领域的专家就三中全会描绘的新型城镇化发展蓝图进行解读。

　　全会提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

　　农业发达是城镇化成功的一大前提

　　刘勇（国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员）

　　我认为，全会提出“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”有三层含义。

　　首先，虽然城市是农村发展的高级阶段，但即使将来城镇化率达到百分之七八十，农村还是有很多人口居住。如果只强调城市的话，往往会忽视农村。因此，十八届三中全会提到城市和乡村统筹，这样就避免了突出城市。根据我国国情，相比迁移式的城镇化，“就地城镇化”模式更为重要。 “就地城镇化”实际上就是统筹城乡发展。因此，这种模式在中国未来城镇化发展中将会起到非常重要的作用。三中全会在这个问题上看得比以前更深。因此政府应当加大农村基础设施投入，为农村发展为镇，镇发展为市的路径指明方向。

　　其次，农业发达是城镇化成功的一大前提。正是因为我国农业不够发达，粮食问题没有根本解决，因此一部分进城农民在城市里留不下来。另一方面，工业所需的原材料也得靠发达的农业。这次全会指出“以工促农，工农结合”，把农业放在更高的地位。只有农业发达了，才能够提供进城的人所需要的粮食和农业初级产品，才有可能达到高质量的城镇化。因此要让农业资源得到充分利用，农业的土地和固定资产投资都应当和城市统一考虑。

　　第三，城镇化和新农村建设实际上是一个事物的两个方面，不仅仅是单向的人口迁移，而应该是双向的流通，使得发展成果城乡统筹。此外，城市和农村的社会政策也要统筹。社保体系要一致，城市和农村的基础设施，公共服务要均等化、一致化，这样才能使得农村人口和城市人口相互流动。掌握了科学技术的城里人可以去经营农业，有利于农业的发展。农民有了一定的技术可以到城里高质量地就业。相互流通有利于资源更好地配置，这样才能让广大农民平等地参与现代化进程，分享现代化成果。

　　城乡要素要双重循环

　　郑风田（中国人民大学农业与农村发展学院副院长）

　　过去在城乡关系上，重点关注“以工补农、以城带乡”，这次改为新型工农城乡关系，并且由过去的两句话变为四句话：以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体。把“以工补农”变成“以工促农”，从原来的被动变成主动，而增加的“工农互惠、城乡一体”，能够更完整地勾画出工农城乡关系是一体的，是需要双方互相帮助的，而不是过去单向的帮助。

　　城乡二元结构是目前制约我国城乡发展一体化的主要障碍，也是我国城乡差距愈拉愈大的主因，这种制度不但使城乡生产要素交换不平等，而且形成一个巨大的抽水机系统，单向地把农村生产要素抽向城市。

　　而目前巨大的城乡公共服务差距，更加速了农村宝贵的人力、物力、财力大量单向地流入城市，农村“失血”比“造血”多。长此以往，只能造成城市畸形繁荣，农村陷入衰落。我国目前出现的空心村等农村衰落现象都是因为单向的资源流动造成的，必须在制度上进行探索，让城乡要素实现平等交换，城乡互动，实现城乡双重循环的链条，让城里的人力、物力、财力也能够向乡村转移，从而真正地实现城乡一体化梦想。

　　新型工农城乡关系有三层含义

　　魏后凯（中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长）

　　实际上十八大报告就指出要“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”。这次三中全会重申了这个观点，可以说它既丰富了马克思主义城乡关系理论，也是对世界城乡关系理论的一个重要贡献。这个理论实际上包括三方面含义。

　　一是新型的工农关系。传统的工农关系通过“剪刀差”以农业来补贴工业。以工促农、工农互惠的新型工农关系，实际上是对传统工农关系的否定。

　　二是新型的城乡关系。传统的城乡关系是一种城乡分割、以乡促城的关系。因此，这种以城带乡、城乡一体的新型城乡关系也是对这种传统城乡关系的否定。

　　三是新型的工农城乡关系。这不仅是新型工农和城乡关系的叠加，也是这两种关系的有机结合。工和农之间的关系是从产业角度来看的。工业一般集中在城市，而农业一般集中在乡村。城市和乡村是从空间和区域的角度来看的。这两个关系之间既有联系又有区别。所以说，新型工农城乡关系应该是这两种新型关系有机的结合。

　　通过构筑这样一种新型工农城乡关系，会让我们广大的农民更加平等地参与现代化进程，能够共同分享现代化成果。当然，如何平等参与、如何来分享，涉及到方方面面的内容。中央的决定就是在城乡一体这个大的框架下，从加快构建新型农村经营体系，赋予农民更多财产权利等四个方面展开。我认为，城乡要素的平等交换和公共资源的均衡配置是核心问题。这其中包含实现基本公共服务的均等化，建立城乡统一的社会保障体系以及城乡统一的就业体系等。这一系列问题解决难度也比较大，是一个宏远的目标。

　　全会提出，要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。

　　推进城镇化要确保农民进城后的权利

　　肖金成 （国家发展和改革委员会宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所所长）

　　三中全会提出“完善城镇化健康发展体制机制”，充分证明在推进城镇化过程中，要大力推进改革。

　　我认为，城镇化推进过程中，农民由农村转入城市，要实现户籍并轨制度，取消城乡二元户籍制度，充分保护农民由农村转入城市之后的权利。这也是现在很多农民工最担忧的问题。通过户籍改革，使得进城工作的农民工及时取得户籍。同时，农村的房产、宅基地和承包地的权益仍应受到保护。可通过继承、抵押等方式进行保留，以减少后顾之忧，让农业转移人口真正愿意做城市居民，愿意在城市扎根，从而实现真正意义上的城镇化。

　　此外，要打破城乡二元结构，实现城乡发展一体化，需要在制度及土地市场层面实现一体化。首先要对农民的房产所有权、宅基地的使用权、承包地的使用权通过法律进行保护，让市场价值来决定。

　　让农民享受土地增值收益

　　陈耀（中国社会科学院工业经济研究所研究员）

　　十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”，将使得农民在土地层面的财产权利得到很大程度提高，从而使农民享受到土地增值收益权利。我认为，这是“赋予农民更多财产权利”的其中一项。

　　另一重要权利是农民的宅基地。目前宅基地不能转让、不能上市，今后对农民的宅基地也应确立自有产权，使其能够与城市住宅一样进入市场。

　　这两部分权益是今后农民在财产权利上最主要的体现。也是今后在落实“赋予农民更多财产权利”的大方向。

　　城镇化实际是人的城镇化和土地的城镇化的结合，要以人的城镇化为核心。人要进到城里来，要住到城里，很重要的问题是如何处理土地，这也是今后城镇化进程中要重点涉及的方面。

　　全会提出，建立城乡统一的建设用地市场。

　　应在城市规划区内设立城乡统一的建设用地市场

　　谢扬（国务院发展研究中心农村经济研究部巡视员）

　　“农民财产权利”早在2002年《物权法》中已明确提出，却一直未落到实处。而与财产权利有关的三方权益，分别为承包耕地的经营权、集体非农建设用地的使用权和宅基地的使用权。

　　十八届三中全会提出的“建立城乡统一的建设用地市场”，早在十七届三中全会已经提出。不过此次公报中去掉了“逐步”一词。但我认为，具体文件出台时还会适当加以限制，不会一步到位。

　　统一市场的重要标志是“同权、同地、同价”。我认为，应在城市规划区内设立城乡统一的建设用地市场。农村规划不同于城市规划，城市规划区的概念又比一般的市区的概念要大。比如北京五环以内叫做北京市的城市规划区，但五环以内仍有农村建设用地，这部分地的交易也要遵守“同权、同地、同价”的标准。如今很多城中村的治理情况较难，核心问题是农村集体非农建设用地的占用。

　　未来集体建设用地直接上市的政策可以逐步落实，同时需格外注意补偿标准，保护农民财产权益。

　　此外，经营体制方面主要涉及承包地。过去承包地的四至边界不清，今后的政策落实必须要明确四至边界问题。不单非农建设用地和承包地要确权，宅基地也要确权。确权之后，也为下一步何时进行交易、进入市场带来方便。同时也必须强调，承包地、宅基地、非农建设用地三者情况不同，不能随便互相串换，要强调用途管制，从而能够达到“公共资源的均衡配置”的目标。

　　圈内的地最值钱，逐步放开要谨慎

　　陶然（中国人民大学经济学院教授）

　　我国目前存在圈内和圈外两种土地。集体建设用地里面最值钱的地，都是土地规划确立的城市建设用地范围之内的，俗称圈内的地。圈内的地最值钱，逐步放开要比较谨慎，要逐渐入市。圈外也有集体建设性用地，就是纯农村的宅基地和农村里面的非农用地，这些地总体来说不是那么值钱。

　　城镇化过程中，主要就是圈内的地要能够逐步放开给流动人口和城市中低收入人群来建出租房和中低端的商品房，那么这块放开才有意义。但是目前地方政府债务比较严重，现在又非常依赖于土地财政。所以要改革的话，就一定要突破阻碍，将圈内集体建设用地适当放开。但放开的过程也要谨慎，因为马上放开会导致小产权房合法化或者是允许农民直接盖商品房，最终将导致房地产泡沫的破灭。

　　处理小产权房不能一刀切

　　蔡继明（清华大学政治经济学研究中心主任）

　　实际上十七届三中全会上，就已经提出建立城乡统一的建设用地市场。当时强调要严格地鉴定公共利益用地和经营性用地的界线。十八届三中全会再次重申要建立城乡统一的建设用地市场，同时还强调让广大农民共同分享现代化成果，赋予农民更多的财产权利。这就意味着政府征收农民土地的范围要大大地缩减，严格地说应该是按照公共利益的原则来征收。如果不是公共利益，仅仅是用于城市建设、城市发展，比如房地产开发、工业园区等，所有这些非公共利益的用地都应该容许农村集体土地直接进入市场。

　　我认为，未来，农民的宅基地上如果建了房子，自己不住，是可以转让或者抵押贷款的，这样一来小产权房的问题就迎刃而解了。原来说小产权房不合法，主要就是不允许农村集体土地进入市场。一旦集体建设用地进入市场，农民利用这个土地可以进行商业开发，原有的小产权房可以进入市场进行交易，农民的财产收入就可以大大的增加。所以这不仅能增加农民的财产收入，缩小城乡居民收入差距，另一方面，随着农村集体土地进入市场，会打破政府对建设用地的独家垄断，这将增加土地的有效供给，降低土地价格，促使房价相应下降，造福城市居民特别是中低收入的居民。买房、租房的支付能力也可以相应地增加，政府的保障性住房就可以更多地面向农民工乃至一些刚刚毕业的大学生等。这也有助于加快我国的城镇化进程。我觉得这就是它的意义所在。

　　但小产权房将来处理的时候肯定不能一刀切，这个问题必须有一个通盘的考虑。对于历史问题、现实问题和将来问题，必须一并加以考虑。所以不是十八届三中全会一公布，小产权房就立即合法化了，我看没那么简单。但我们有理由相信，这是一个信号，至少小产权房政策在一定程度会放宽。

　　农村建设用地流转市场的核心是财产权的交易

　　秦中春（国务院发展研究中心农村经济研究部研究员）

　　“城乡统一的建设用地市场”就是农村的建设用地可以向城市建设用地一样使用，没有必要像现在一样完全通过政府垄断一级市场进行开发经营。

　　但小产权房不能一概而论，不同的小产权房需要区别处理。

　　农村建设用地要形成一个流转市场，它的核心是财产权的交易。城市土地不能买卖但使用权作为一种财产权利是可以交易的。农村建设用地将来也可以走这样一条路。只要可以交易流转就可以实现更多的功能，可以引入市场机制来更好地配置。

　　当然还需要配套的细化政策。农村土地和城市土地是不一样的，首先它是由农民集体所有，这个集体是需要界定的，这个权利也是需要界定的，需要国家统一规划。还有将来入市的时候收购制度的建设等。

　　建立城乡统一的建设用地市场的重要目标之一就是想让更多的农民在土地升值的过程中更多地分享收益。但不是分享所有的收益而是分享合理的收益。既要尊重和保护农民的财产权益，也要在增值的过程中发挥政府的调节作用，使得收入分配更加合理，土地的利用价值更高。

　　土地问题是很复杂的，涉及到方方面面，涉及到配套的一系列过程，是需要逐步落实、逐步推进深化的，我们还有很长的路要走。