浙江土地指标异地调剂的财政账

 本报记者 赵飞飞 上海报道

    10月23日下午，国土资源部部长办公会上，批准了今年29个省份开展增减挂钩试点，全国共安排城乡建设用地增减挂钩指标90万亩。

    据了解，2013年90万亩增减挂钩指标的分解下达，以往年下达各试点省份增减挂钩指标为基础，以2013年增减挂钩试点评估情况为依据。综合考虑规划安排、灾后重建、扶贫开发等情况，合理确定各省份分配指标。

    建设用地指标是地方经济建设的重要要素，其模式既是城镇新建多少面积的建设用地，同一区域内必须复垦多少耕地作为补偿，从而保持耕地的总量。2006年4月国土部列出5个试点省市之后，一路扩张到29个省份，共安排城乡建设用地增减挂钩指标90万亩。

    浙江省改革与发展研究所所长卓勇良告诉《21世纪经济报道》记者，“一些西部经济并不十分发达的省份虽不在试点范围内，但是在东部，浙江、上海、江苏等省份，由于经济非常发达人口密集，本身土地资源非常稀缺，尤其在浙江，受困于这些财政上压力也很大。”但也使得这些省份去挖掘低效用地为耕地。这也是三中全会之后新一轮土改的重要思路。

    位于东部的浙江省，由于民营经济非常发达，土地地价高企，浙江耕地质量整体下降，已经是近半地市无耕地可造，长期以来都是通过跨市异地调剂指标落实耕地占补平衡，这也为国土部后期的政策创新与完善提供了一个样本。

    浙江常年依靠异地调剂指标

    所谓国土部门“占补平衡”，本意就是“用一亩地，造一亩地”。

    11月4日，浙江海宁市政府发布信息称，该市也连续16年实现耕地占补与总量平衡，其被省浙江国土资源厅和财政厅列为“耕地保护补偿机制试点县（市）”。

    在海宁，其通过开发垦造耕地与“百万”造地工程方式，在占补平衡做得较好。据悉，其有13个土地开发垦造耕地项目通过嘉兴市级验收，新增耕地3236亩，其中12个项目报备入库。

    本报了解，2012年海宁完成建设用地复垦并通过验收2486亩。据年度变更调查显示，海宁市2012年补充耕地为4643亩，各类非农建设占用耕地实现“占一补一”动态平衡。

    但在浙江，并不是所有的市县都如海宁一样幸运，在9月26日的浙江省十二届人大常委会第五次会议上，浙江省副省长黄旭明表示，浙江耕地质量整体下降，近半地市无耕地可造，长期依靠跨市异地调剂指标落实耕地占补平衡。

    今年年初，浙江就在耕地保护上下了“军令状”：计划在本届政府任期内完成垦造耕地80万亩，建成高标准基本农田1043万亩，开展农村建设用地综合整治20万亩。

    回顾浙江的数据，其在2008-2012年的五年间累计完成垦造耕地113.83万亩，浙江省人大环境与资源保护委员会调研报告显示，截至去年底，浙江累计启动1326个农村土地综合整治项目，浙江（不含宁波）共计投入土地整治资金159.9亿元。

    浙江副省长黄旭明说，到2012年底，浙江连续17年实现了耕地占补平衡。但目前浙江还有中低产田1843万亩，耕地质量不高。而此外，伴随经济增长，浙江对建设用地的需求也逐步加大，对坚守耕保红线的挑战越来越大。

    尤其在“十二五”时期，浙江各类建设用地需求约为263万亩，需要占用耕地170多万亩，补种耕地任务繁重，垦造耕地难度大，此外在财政的保障上都有很大压力。

    另根据浙江省人大环境与资源保护委员会的调研显示，浙江目前近半地市已无耕地可造，半数设区市无法实现市域内耕地占补平衡，长期依靠跨市异地调剂指标落实耕地占补平衡。

    土地整治并非一蹴而就，黄旭明称，未来将调整浙江统筹耕地占补平衡指标管理办法，探索实行省统一收购和统一调剂耕地占补平衡指标制度，另外，还将发挥农村集体经济组织作用，引导群众自觉参与土地整治工作。

    异地平衡这本账

    要多少建设用地指标，就要造多少耕地，这即是一本政府账。

    《21世纪经济报道》记者从浙江丽水县了解到，10月31日，丽水市垦造耕地及造田改地领导小组到庆元县对2013年高标准基本农田“提升类”和“建设类”项目进行复验。原则同意庆元县2013年高标准基本农田建设项目通过验收。

    这也是一次不易的路程。今年5月3日，庆元县国土局召开土地开发专项培训会，公布了《庆元县垦造耕地考核办法》，考核对象为各乡镇人民政府，试行百分制，项目进度、项目质量、信访维稳都纳入考核范围。

    按照浙江丽水当地的成本计算，现在垦造工程款为2.2万元/亩，农民补助为600元/亩，成本已经较高。目前浙江外市向丽水购买耕地指标，价格为每亩36万元，市里给县里每亩26万元，县里再把指标分配给各乡镇。

    异地指标平衡，即是意味着需要付出更高的成本。例如《21世纪经济报道》记者从温岭市了解到，其委托当地土地开发整理中心垦造的成本标准为，公益性项目、政府性拆迁安置项目按10万元/亩、其他项目按12万元/亩收取垦造耕地成本款。

    为纾解高价购买耕地指标之困，异地调剂的方式又意味着更高的成本，去年以来杭州、宁波、温州等经济强市，也纷纷加大了垦造耕地的力度。

    在浙江省级层面上推行的“812”土地整治工程，就是包括耕地垦造、高标准基本农田建设、土地综合整治等多项内容的综合工程。从今年起，对浙江省统筹补充耕地指标垦造耕地项目，省补助标准提高到5万元/亩；为省代建标准农田的省级补助资金标准提高到5000元/亩。

    浙江省级财政加大对垦造耕地、农村宅基地复耕、灾毁耕地复耕等项目的支持力度。各级财政也将加大对高标准基本农田保护的支持力度，并建立基本农田保护补偿机制。