集约用地模式试点样本多样化的退出机制

北京经济技术开发区模式有望全国推广

  本报记者 纪睿坤  

    实习记者 覃福念 北京报道

    “探索工业用地出让弹性年期和租赁制，探索存量工业用地退出机制”，被国土部列为2013年重点任务之一，并在北京部分地区试点落地。

    不久前，北京经济技术开发区管理委员会发布《北京经济技术开发区加强工业用地管理提高土地节约集约利用水平的实施意见》（下称《意见》），其中指出，将改变园区内工业用地的供应方式，由按最高出让年限50年出让转变为缩短年限出让、代建厂房及实行直接租赁试点三种方式。

    北京经济技术开发区管委会的相关负责人向《21世纪经济报道》介绍，经济技术开发区作为国家级开发区，在土地集约利用的经验和探索以及多次和国土部相关人士沟通，并获得肯定。

    “后续开发区将按照土地集约的要求。”上述管委会相关负责人表示，研究建立土地出让弹性年期制、建立工业项目土地出让合同验收制度、研究实施工业项目土地登记分段管理制度、加强低效及烂尾项目盘活工作、集体建设用地流转等一系列促进园区土地集约利用。

    浙江大学土地管理系教授杨遴杰表示，该试点的探索，意味着未来工业用地出让模式将从过去以招拍挂为主的“价高者得”单一目标向多样化出让方式转变，有望铺开。

    缺地困境

    缺地，正在成为各地产业园区面临的共同烦恼，北京亦庄经济开发区尤其如此。

    北京市经济开发区是北京市唯一的国家级经济技术开发区，也是高技术制造业和战略性新兴产业聚集区。

    不过，2013年上半年，开发区新批企业同比增长仅为1.8%，新批三资企业个数则比去年下降 28%。

    北京经济技术开发区管委会的一位负责人在电话里向本报记者介绍，随着园区规模的不断发展，企业进驻开发区的意愿很大，然而，园区缺没有更多的土地来安置新来的企业。

    北京经开投资开发有限公司总裁周世义介绍，前期的出让量太大，导致现在开发区面临无地可用的局面，只能在集约和存量上想办法。

    上述经济开发区管委会相关负责人表示，凡申请入区的项目均要经过准入、投资效益、市场潜力及附加值等三方面评价，并对资源消耗标准实行一票否决制。在挂牌出让工业用地时，还要明确约定拟建项目的产业类型及项目应达到的投资额、年产值和年纳税额等经济指标，若用地单位建成投产时未能达到约定的指标，则需支付相应比例的地价款作为违约金。

    除了提高企业的准入门槛，加强低效及烂尾项目盘活工作也是开发区节约集约用地的一大选择。

    在经济开发区面临缺地困境时，园区内亦有多个入驻企业用地存在二次利用的空间，甚至停工荒废。

    “由于工业用地在制度设定上缺乏一个完善的退出机制，一些企业在倒闭停产之后土地一直闲置，或者有些企业在看到做实业利润低之后主动让企业停产，坐等土地升值收益。”联东集团营销策划副总经理朱振波介绍。

    多样化的退出机制

    在此背景下，经济技术开发区管委会发布“新规”，对未达到法定收回条件的闲置、低效利用工业用地，建立土地收储资金制度，采取有偿收回、权益保留等多种途径处置利用，引导用地单位退出土地。

    朱振波认为，这是未来土地集约利用的一大方向，“根据联东U谷数十年运营产业园区的经验来看，产业园区在挖掘存量方面存在很大潜力”。

    在产业园区发展早期，为了经济的快速发展，把土地资源快速推向市场，政府会将土地零星给到一家企业，由企业自己建设园区。但是在这个过程中出现很多问题，如土地利用强度不够、服务配套不齐全、企业生命周期结束后造成土地资源浪费等现象。

    根据公开数据，工业用地量约占地方土地总量的1/4-1/3，超过了世界发达国家工业用地占非农用地20%的平均水平。

    目前来看，开发区普遍的情况是，20%的土地产生了80%的需求。换句话说，80%的土地产生的是低效的税收，或者无效的税收，资源没有有效产出。

    据了解，工业用地目前使用年限是50年，而大部分产业生命周期都短于50年，但由于利益机制存在，企业在产业生命周期结束后不愿退出土地，由此影响了土地节约集约利用和产业更新换代。

    不过，弹性地价机制也存在诸多挑战。浙江一位中小企业主介绍，土地年限结束后到底以什么方式、什么价格续租，还不清楚。企业可能会担心政府存在多次“剪羊毛”的可能。

    另外，此前50年的工业用地，虽然前期的一次性投入，但在一段很长的时期内，不用考虑固定资产对于企业运营的影响，一旦企业无法达到政府的税收要求，或者无法承受20年后的地价，后续退出时，前期的物业价值如何折算，仍不清晰。

    朱振波也介绍，很多企业为了扩大流动资金规模，往往使用固定资产进行贷款。一旦土地使用年限缩短，物业价值将不得不按照土地使用年限被加速折旧。

    上述经济技术开发区管委会人士介绍，这也是后续开发区探索解决盘活园区存量用地的重点，也是难点问题。

    值得一提的是，根据国土部日前公开的《节约集约利用土地规定（草案）》（征求意见稿），未来化解用地需求矛盾上，将以提高存量用地比重为主。与此同时，土地节约集约利用的目标和政策措施亦将纳入地方经济社会发展总体框架、相关规划和考核评价体系。

    “在此背景下，诸如北京经济技术开发区等产业园区在土地弹性出让制度的探索，有望在完善后，加快推广。”朱振波如是说。