分税制应注重分税权

中国人民大学公共管理学院教授、地方财政研究中心主任崔军：
分税制应注重分税权

本报记者 周潇 北京报道

    分税制作为我国基本财政框架，下一步该如何完善？怎么在各级政府间分配事权、财力，应遵循什么规律？地方政府的职责是什么，该如何发挥地方政府的积极性？哪些税种有望成为地方的主体税种？土地财政带来的诸多问题，是否能有相应的解决机制？

    就此21世纪经济报道记者采访了中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，地方财政研究中心主任崔军。

    分税框架应相对固定 避免事权下移

    《21世纪》：在全面改革中，财政改革处于什么位置？

    崔军：分税制运行快20年了，是时候与时俱进，调整一下。财政体制现在已经有点不适应经济发展的需要，诸如出现事权层层下移，财权层层上移，财权与事权不那么均衡；社会形势也发生较大变化，现在的贫富差距也在扩大；政府的职责也在不断调整变化中；一些税种的税源发生变化，原来很小的税源，现在规模变得很大；征管技术上也有很大变化，原本征收困难的，现在变得容易。

    财政改革联系经济、政治、社会领域，把财政改革作为排头兵、切入点是很合理的，但如果后续的改革不跟上，诸如相关的行政体制改革等，财税改革的效果也会难以维系。以财税领域改革作为突破点是理智的，但切不可使财税改革陷入孤军奋战之地。

    《21世纪》：财政体制改革应该遵循一个什么思路？主要需要解决的问题是什么？

    崔军：从长远来看，应该出台中央与地方财政关系法，这里面包含各级政府的财权和事权的划分，需要把这种关系固定下来。因为在中国现有的体制下，官员由上级任命，一定会存在事权下移的问题。

    财政体制的框架搭建，应该是以事权划分为基础，依据哪级政府办某项事更有效率来划分事权；在此基础上再来划分财权。

    事权划分应呈“哑铃形”

    《21世纪》：如何在中央与地方间划分事权？

    崔军：在这之前，有必要谈谈财政层级的问题。几级财政的问题，是一个大前提。我国宪法规定是四级政府，1980年代“撤地区设市”之后，实际上形成了五级政府。财政的级次与政府的级次是紧密联系在一起的。

    从世界范围来看，没有哪个国家有这么多财政级次。我偏向于三级财政，即最终形成中央、省、市县三级财政。从之前我国财政领域中做的改革来看，如“省直管县”“乡财县管”，其实也是奔着这个目标去的。但这需要相关的乡镇体制改革相配套，不然现行的财政扁平化管理难以为继。

    当然，如果改成三级政府，会有很多阻力和困难，震动会很大，这要看决策层的决心。当然五级政府也能分，但理想模式是三级政府。以下论述，基本上是以三级政府为基础。

    事权划分上，大体成“哑铃形”，中央、省、市县事权划分比例大致为4.5：2：3.5，也就是中央和地方分得的事权多一些。我们现在的事权划分呈“金字塔形”，即越到基层，事权越多。

    这样设计，是依据哪级政府能更好地做到因地制宜，办事更有效率，就将事权划分给那一级政府。基层政府事情多，是应该的，他们掌握的信息比较充分，能更好地安排事项；省级夹在中间，以及中央都距离基层事务较远，难以做到因地制宜；之所以中央的事项也较多，一方面是需要统一对外，如外交军事等，再者某些事项还有全国统筹的问题，需要中央来均衡。

    《21世纪》：现有事权分配方面，该如何调整，来实现上述配置？

    崔军：事权应该上收。如食品安全这个问题，如果事权职责在中央的话，曝光及相关的处置，不会那么晚。地方之所以捂着，是因为这关系到地方摇钱树，跟GDP挂钩。如果上收到中央，则不会考虑地方的利益。

    类似这样，与地方利益相冲突，地方没有动力去监管的事权，都应该上收中央。另外，诸如江河治理，这样跨省跨流域的事权，也应该上收中央。

    中央与地方的财力分配大致为6：4

    《21世纪》：财力配置方面呢？

    崔军：我不大同意从十二五开始“事权与财力相匹配”这个说法，应该是“事权和财权相匹配”，给地方的应该是权，而不是分钱。分税制要完善，首先要想清楚，到底是分权，还是分钱。

    分钱和分权是两码事，分权的话，能更加好地调动地方的积极性。如果是分权，财权的内容很宽泛，给了地方这项权力，是否开征某个税种，具体怎么开征，地方的能动性更强；而且，给了税权，地方如果努力一点，会有更多收入，能产生激励效应。

    分税方面，应该注重纵向公平，要保证中央、省、市县三级政府纵向分配的公平，需要把所有省政府打包成一个整体，所有市县政府也要打包成一个整体；分税这个层面，不能照顾到单独个体的公平。

    总体来看，中央、省、市县三级政府的分税比例是6：2：2，呈“锤形”，省、市县的财权是锤子的锤柄。相比较事权划分的4.5：2：3.5，省级财权与事权是相对均衡的，中央层面的财权比事权多了15个百分点，市县则出现15个百分点的缺口。

    这为后续的转移支付留下空间，中央往省转移，省再转给市县。省级政府的转移支付，有收有支，大体相当。

    划分好税种之后，给地方以一个相对稳定的收入来源；但地方税在某些地区能带来较多收入，而在另一些地区收入相对少，转移支付就需要来实现横向的公平，使得各个地方的财力保持平衡。

    《21世纪》：如果五级政府的框架没有动，该怎么分配呢？

    崔军：五级政府的话，也能分。这个时候，就需要把地方政府打包成一个概念。中央与地方的事权划分大致为4：6，税种分配比例为6：4，这是国际上单一制国家的大致规律。

    把在地方内部分税的任务交给省级政府，让省级政府自主安排，也是合理的。如果是五级政府的话，中国这么大，让中央来统筹安排五级政府的分税结构，未必符合实际。