可以政府会计改革作为预算改革的突破口

南开大学中国财税发展研究中心主任马蔡琛：
可以政府会计改革作为预算改革的突破口

本报记者 周潇 北京报道

    公众比较关注的如三公消费、年末突击花钱等，都属于预算管理的范畴。今年深化经济体制改革中，关于预算管理，提到要建立“公开透明规范完整”的预算体制。

    能否通过调整预算管理体制，来减少政府的浪费性开支？除了加大“公开透明”的力度，预算管理改革还能做些什么其他的事情？就此，21世纪经济报道记者采访了南开大学中国财税发展研究中心主任马蔡琛教授。

    资金低效、浪费，何解？

    《21世纪》：预算执行中，诸如三公消费、行政成本较高、其他浪费现象等问题，多年来并未有明显改观，这是预算制度的问题吗？

    马蔡琛：这些问题的根源并不在预算问题本身，而是存在着一些制度设计上的误区。

    比如人员经费按照编制人数与实有人数二者从低的确定办法，很容易导致机构不断膨胀，相应的人员经费不断增长。

    要改善编制管理，办法很简单。只有6个人的单位，但有10个人的编制，对于这样的缺编单位，可以在6和10间取一个中间值，如给9个人的经费。这样会形成双向约束：领导想进新人时，下边干活的人，会有意见，因为会有更多人来分得有限的经费；领导对下属也有约束，有限的人必须把手头的活干完，不然领导可以利用空编，招新人进来。

    《21世纪》：能否通过绩效评价的办法，来提高资金使用效率？

    马蔡琛：我们现在进行的绩效评价，跟发达经济体上个世纪40年代的老绩效预算有些相似，但当时的绩效预算却是以失败告终的，我们的地方财政部门对此缺乏起码的认识。到了1990年代，美国等发达国家实行“新绩效预算”，取得了很好的效果。

    美国新老绩效预算最大的区别在于，20世纪80年代的发达国家，普遍兴起了一股公共服务民营化的浪潮：在公共服务的供应中，引入了合同制和市场化外包。最核心的因素在于，有了“货比三家”的竞争机制。当有多个服务供应商，通过横向比较，可以择优做出选择。

    我们现在的公共服务，基本上是独家垄断供给的。比如，即便对公共卫生领域的绩效评价不合格，但因为是独家垄断供给，终究不能对卫生部门的资金给予相应削减。

    在发达经济体1980年代的民营化浪潮中，甚至监狱和看守所也实行了较为成功的民营化。例如，面向具有相应资质的安保公司，政府公开招标监狱的特许经营权，允许符合资质的公司参与投标；同时，拟定诸如安全、卫生、安全生产等绩效指标，公司需交风险抵押金，并使得实际经营达到指标要求。这样一来，在监狱服务质量未有下降的前提下，市场招标使得监狱经营费用下降，私营公司还会上缴经营税收，一举多得。

    在公共服务领域，放开让社会力量参与，在我国大有文章可作。以前述监狱的民营化为例，比如城市周边地区的监狱，以关押轻刑犯为主，刑期往往不超过三年。再刨除公安局批捕、法院审判的过程，实际关押的时间可能就一年半载。这些轻刑犯，往往不会有任何越轨的举动。类似这样的监狱，其实也同样可以采取公共服务民营化的方式。

    执行与预算偏差大，何解？

    《21世纪》：有地方财政系统人士反映，现在政府决策时间，往往在预算编制之后，导致最终预算执行出现较大偏差。因此，有人建议能否调整预算年度时间，或者更改两会会期。这种方法是否可行？

    马蔡琛：预算编制分“两上两下”：一上是各部门上报建议数；一下是财政预算部门下达控制数；二上是各部门上报预算；二下是审议后批复预算。每年十月份下旬一上已经报完了，一下也差不多了，紧接着要开始编制预算了。

    所谓预算，是政府施政的资金保障计划。但在“一上”的时候，下一年政府要干什么事情，还没有定下来。在不知道明年政府施政目标的前提下编制预算，偏差自然会比较大。

    调整预算年度，不是一件简单的事。因为通常预算年度与会计年度是一致的，按照我国会计法的规定，会计上采用日历年度。若要更改预算年度，得先修改会计法，变更会计年度的法律规定，纳税年度也得变。这具有“牵一发而动全身”的特点，需要非常慎重。

    再者，当前的各类全球经济未来展望、本国经济形势预测、各类统计数据等，都是以日历年度为基础的。如OECD国家中的瑞典，上个世纪80年代其预算年度是从7月份开始，后来也更改为公历年度，就是因为这个原因。

    改人大会期，也会遇到现实问题。若把会期稍微提前，就会跟春运撞上。若提前到上年12月份，相应的预算编制会进一步提前，而来年政府决策未定，只会使得预算编制的偏差更大。

    另外，从国库资金进度来看，每年一季度因为春节等因素，国库入库资金相对较少。要求在这个时候，向基层执行机构批复各种资金，也不现实。

    《21世纪》：目前各地财政收入指标更多是行政指令，似乎没有充分考虑经济运行现实。更准确地预算收入，进而安排支出，是件很困难的事情吗？

    马蔡琛：预算与执行偏差较大，主要原因就在于超收收入。但超收收入，在现行体制下，是一个必然的结果。因为存在“层层加码”的过程，比如说当全国明年财政收入增长的指标定在8%的时候，8%是一个平均水平，各个省级政府肯定要在平均水平之上，于是进一步提高明年增收目标；以此类推，市级、县级也层层加码，到基层执行机构，可能会远高于8%。

    政府会计改革是突破口

    《21世纪》：预算管理上很多问题，貌似是因为其他机制不顺引起的，短期内都难以取得实质性进展。改进预算管理，有什么是可以现在着手操作的？

    马蔡琛：政府会计制度改革可以成为一个突破口。政府会计改革提了很多年，实际取得的效果很少。在目前地方债的压力下，或许可以加速推动政府会计改革。

    现在研究地方债的思路，是有偏颇的。大家看的都是资金的流量，考虑现金流会不会断裂，它只影响短期的偿付能力，更核心的指标是资产负债率。

    正如你每个月挣1万元，房贷得付1.5万。根据现金流来判断，短期内存在债务风险。但假如你名下有好几套房子，还有好几辆车，有大量资产；尽管这些资产的变现性不好，但大不了可以拿去银行抵押，或者做典当。

    短期内没有流动资金，并不意味着还不起债。是否有债务风险，需要看资产负债率，用你的负债，除以你的资产。如果资不抵债了，那就真的麻烦了。

    前段时间审计署开展的全国债务大摸底，或许能确切知道政府的债务规模，但要衡量债务风险，还需要摸清资产底细。怎么知道资产状况呢？资产状况不是凭空估摸出来的，是通过会计核算体系得出来的：确定政府会计准则，把每一笔经济业务都计进去，通过会计核算，自动生产报表。

    要知道政府资产状况，需要政府资产负债表这个体系，而这个体系的基础是政府会计。

    《21世纪》：具体而言，政府会计改革如何推进？

    马蔡琛：我们现在有行政事业单位财务制度，但仅限于记账，而且对于固定资产还不计提折旧。现行的政府会计制度，很难明确核算政府的资产状况。

    现在政府拥有的固定资产，大多不计折旧。换句话说，这些固定资产在账面上永远都是新的，都是购买的原值；如果某天报废，这些固定资产则瞬间消失。企业在固定资产记账上，会进行折旧；而且定期还会进行资产评估，因为有些资产还在不断升值，如果升值，需要调增资产价值--账面上体现的是资产净值。

    按照现有的政府会计做法，是典型的资产不实。如果按照这种方法来清产核资，是没有意义的，既没有计算折旧，也没有计算增值。

    另外，现在政府的会计实行的是“收付实现制”，企业方面则实行的是“权责发生制”。所谓收付实现制，就是钱花出去了，才算支；钱收进来了，才算收。该收没收的，不算收；该支没支的，不算支。

    收付实现制，只计流水账，没法体现债权债务关系。就好比，我现在欠了你一笔钱，但没到期，账目上就体现不出我的负债，也体现不出你的债权；只有当我还你钱的时候，才计作我的支出，你的收入。

    权责发生制，则恰好相反。比如我欠你100万，在会计报表上，记录为你的资产，我的负债。发达国家政府会计大多采用的是权责发生制。

    在这种收付实现制的政府会计体系下，自然无从评估我国的政府债务风险。政府会计改革是一项很基础的改革，提了多年，没有什么进展。在地方债的压力下，要想评估债务风险，要掌握政府资产状况，这需要编制政府资产负债表；而政府资产负债的编制，离不开政府会计制度改革。