广东基层改革第一步南海“政经分离”试验

本报记者 郑升 

    实习记者 廖家良 南海、深圳报道

    “完成政经分离只是第一步，接下来还有很多工作，牵涉到的利益主体更多元，要推进改革也更复杂。”佛山市南海区区委书记邓伟根说。

    2013年，是邓伟根在南海区实行“政经分离”改革的第三个年头。三年一小结，从今年6月份起，南海区政经分离后三年一次的村（居）“两委”换届选举工作全面启动。根据政经分离的操作思路，本次换届将探索“选聘分离”的作法，以进一步突出基础组织服务的本质。

    邓伟根将这次换届直选的结果，视作对政经分离改革效果的一次检验。“整个改革的大局朝着我们预定的思路在走，夏西村留下了尾巴，归根到底也是改革不彻底的结果。”邓伟根评述。

    邓伟根总结三年改革时说道，政经分离不是最终目的，而是为下一步的改革提供了一个体制保障。从村（居）委会与经联社分离，到成立社会工作委员会，再到今年要启动的经联社公司化改制，南海区的政经分离改革，呈现出一套严密的基层政府改革逻辑。

    政经分离试验

    在中国社科院农村所研究员党国英看来，农村集体经济制度，某种程度上已成为拖延城市化进程的一块“绊脚石”。集体经济粗放的发展模式，与现代化的产业竞争早已不相适应。

    为此，广东省以南海为试点，进行了农村集体经济改革的尝试。

    2011年4月，南海区丹灶原石联梅庄村民小组里，村民们通过直选选举产生了股份经济合作社社长，正式拉开南海区政经分离的序幕。

    在过去很长时间里，南海区农村的经济社社长、村民小组组长与村支部书记，往往都由同一人担任，致使村居党组织、自治组织和集体经济组织职能重合严重，纠葛不清。政经分离的第一步，便是要把模糊不清的基层政治、经济、社会服务三者之间的边界理清，使三大组织回归本位。

    为确保政经分离进行得彻底，南海区要求所有村居党组织、自治组织和集体经济组织分开进行选举，并明确集体经济组织领导成员由社员股东选举产生。

    这种改革思路，一开始便引来了争议，反对者认为政经分离会削弱执政党对基层的控制，支持者中也有人认为应该先将经济组织的股权固化，然后再进行政经分离。

    “我们不是为了改革而改革，是南海的问题倒逼着我们采取措施，”邓伟根回忆起当时确定改革思路时的情况说，“不要等到矛盾爆发的时候才改，不然代价会非常大。”

    2012年9月，时任广东省省委书记汪洋、广东省省长朱小丹召集广东省委省政府领导班子及21地市一把手，在顺德南海开展综合改革试点工作现场会。

    会上，汪洋表示，如果不推进农村综合改革，从根本上解决农村问题，就会出现更多的“乌坎事件”。汪洋同时强调：“对于农村政经分离，有些领导干部担心改革后党组织的领导核心地位削弱，但南海等地农村实践表明，只要处理得好，反而会进一步加强。”

    集体经济确权之争

    在南海区的农村改革设计中，农村集体资产管理交易平台和村居集体经济财务监管平台，是保障“政经分离”能够顺利推进的一项重要举措。因为政经分离后，留下了两块任务亟待处理：基层政务与自治组织如何衔接；集体经济如何完成改制。

    今年6月，南海区集体经济组织成员股权（股份）管理交易平台正式开通运行，标志着南海农村体制综合改革真正触及了集体经济股权（股份）这一核心问题。

    邓伟根表示，南海的农村改革才刚刚开始，此次股权管理交易平台的开通正是为股权固化做好铺垫，而这二者的前提，是对农村集体成员进行确权。

    2008年，南海区出现的“外嫁女”问题，集中体现确权过程的复杂。

    据南海大沥镇六联村委会九村党总支副书记叶聘儿介绍，“外嫁女”问题起源于上世纪60年代，由于当时户籍制度的限制，南海“外嫁女”嫁到城市后，户口不能随迁而留在农村，虽然名义上拥有农村土地股份，但按照民间不成文规定，“外嫁女”不能参与粮食分配，也不能参与后来的股权分红。从90年代开始，“外嫁女”们组织上访，持续长达十余年，最终引起高层关注。

    邓伟根说，“外嫁女”只是南海集体经济股份确权对象中的一类，在南海共有13类人处于股权模糊的状态，涉及人数达两三万。

    按照他的设想，“政经分离”是给集体经济组织和管理组织之间，设立了一道防火墙。如果股权固化到户，再由经济组织通过自治来解决这些矛盾。“户内成员的股份怎么分是他们自己的事，不是党委组织的事，类似于土地包产到户。”邓伟根表示。

    “下一步就是采取挤牙膏的方式，把这13类身份模糊的人逐类的解决掉。”但邓伟根也坦言，目前并没有统一的政策能马上把这13类人的问题化解掉，关键还是要发挥经济组织的自治作用。

    基层自治

    今年内南海区桂城街道22个经联社将分步完成公司化改制。

    桂城街道党工委委员梁锡棋介绍，改制后，经联社牌子继续保留，经联社仍是集体资产的所有权人，但今后不再作为一套班子进行单独选举，不再负责日常经营管理工作。

    对于邓伟根来说，目前最主要的工作就是稳住形势，为明年年初的换届选举创造条件。“先不推出新的改革措施，现在不是最佳时机。”邓伟根说。

    彻底解决集体经济矛盾的时机尚不成熟，但另一项理清基层组织管理与自治关系的工作，在南海已经顺利推进。

    据了解，南海农村的经济小组基本都已改造成社区服务站，只承担社会公共服务职能。对于经联社等集体经济组织，南海区将通过征税的方式，收取税金的同时，剥离其此前承担的部分城乡服务建设的职能。

    实行政经分离之后，原来的村（居）委会将从政府基层组织转变为自治组织。按照一人一票的方法，由村民推选村委会主任。而在经联社社长选举方面，基层党组织也会派出有实力的党委委员，去参加竞选经联社社长，能否选上则要看最终得票。

    雷岗社区一位工作人员指出，村民自治选举也并非十全十美。“桂城街道夏西村就出现这样的情况，村民60%多的票选出来的人，并不胜任村委会主任一职，村民又要维权罢免他。”这位助理说，直选操作对于村民来说已经不陌生了，但是要了解自治组织还很远。