负面清单抉择国际规则的中国实践

 本报记者 胡欣欣

    中国（上海）自由贸易试验区揭牌当天，外界最为期待的莫过于上海自贸区负面清单的内容。

    根据总体方案，上海自贸试验区内实施“准入前国民待遇+负面清单”的管理试点。而负面清单被认为是自贸区管理体制改革的关键点，也是中国对外开放和简政放权的实践。

    但最终公开的负面清单却被外界“吐槽”为《外商投资产业指导目录》的翻版。

    上海方面的解释是，要在试验取得经验后才能逐步修改这个负面清单，使之更符合国际高标准。

    但不管怎样，上海自贸区内实施的这项管理试点，仍是中国适应国际投资新规则的发展趋势。“第一步总归是迈出来了。”上海自由贸易区研究中心副主任陈波说。

    负面清单“第一步”

    负面清单又称“消极清单”、“否定清单”。其主要的原则是“非禁止即开放”。

    根据商务部人士的统计，世界上有七十多个国家正在采用“准入前国民待遇和负面清单”的管理模式。

    其中，发达国家倾向于采用负面清单方式，发展中国家倾向于采用正面清单方式，“但这并不能断言经济发展程度与是否采用负面清单有必然联系，”上海对外经贸大学国际经贸研究所副研究员李墨丝说，“拉美国家也倾向于采用负面清单。”

    根据李墨丝的研究，目前约有三分之二的服务贸易协定采用负面清单的谈判模式。

    但目前我国现行的外资准入制度与自贸区还有巨大的差距。一位上海市的官员表示，自贸区作为兼具经济自由和改革试验区功能的特殊区域，有必要先行探索。

    “这样既能够面对国际贸易新规

    则，又能够保障国家权益和外资市场准入制度。”上述官员说。

    这一管理思路的转变无疑将给上海自贸试验区带来管理层面上的挑战。李墨丝分析称，如果不能将某个服务部门列入清单，那么一个新出现的服务部门从产生之初起就门户大开，直接面临其他国家同类服务的强大竞争。

    负面清单的三大难点

    或因上述可能存在的风险和挑战，上海自贸区的第一版负面清单被认为是“乏善可陈”。中国（上海）自由贸易试验区常务副主任戴海波也坦言，在负面清单的制定上，“我们是小学生”。

    目前，上海自贸区负面清单的行业分类是按照国民经济行业分类进行的。除了社会组织和国际组织并不属于经济组织以外，国民经济产业分类中，经济类有18门类、89大类、419中类和1069小类。

    根据官方公布的数据，在1069个小类中，设有190项特别管理措施，占行业比重的17.8%左右。其中使用禁止字样的有38条、限制字样的为74条。

    陈波认为，目前负面清单中限制类的特别措施偏多，并且在许多限制型的特别措施中，并没有明确规定限制的具体事项，比如股比限制等。这使得上海自贸区的负面清单中增加了管理部门可以予以解释的成分。

    上海市政府的一位官员认为，不同国家由于其不同的发展方式会采用不同的形式，“不能一下子达到美国的水平”，而负面清单也有过渡期和缓冲期。

    “毕竟我们是颠覆性的制度改革，是一下子由正面清单到负面清单，而区外仍然是正面清单。”这位官员说，“制度的完善是有一个过程的。”

    参与自贸区方案设计的上海WTO事务咨询中心总裁王新奎也公开表示，自贸区负面清单确实“质量不高”。

    其认为，目前制定负面清单主要有三大难点。首先是国内一般投资准入管理体制差别待遇现状。由于中国长期以行政审批来管理经济，以行政审批来管理准入，所以各种法律法规、措施、文件汗牛充栋，差别待遇在企业所有制性质、地区、行业、项目等方面都有体现。他认为，要把这些理清楚需要很长时间，而且有的还要考虑中央层面改革的进度，才能确定哪些方面是真正可以先行先试。

    其次，负面清单本身也不能设计得面面俱到，负面清单过长就会变成正面清单。第三是外商认定标准。王新奎表示，目前全球对外商认定的趋势，正越来越多地从按注册地认定转变为按照住所地认定，而我们目前是根据注册地来认定外商的，这个问题现在还没有考虑。

    李墨丝则根据其研究推测，未来负面清单的修订过程中，要扩充架构，采用“保留行业+不符措施”的方式，同时需要扩大准入和扩大范围，进一步扩大开放的领域和区域。