专访中债资信评级总监钟用正开展中国地方政府试评级

本报记者 王冠 北京报道

    近期有消息称，监管层正研究探讨建立地方政府信用评级制度，未来有望逐步推广。地方政府信用评级制度的建立，将为未来市政债的市场化奠定基础。

    9月中旬，中国社会科学院金融研究所与中国银行间市场交易商协会下属的中债资信评估公司（下称“中债资信”）签署了中国地方政府评级合作框架协议。双方的大致分工为，中国社科院金融研究所将定期开展地区金融生态环境评价及地方政府信用评级基础评价指标评估工作，中债资信在参考其工作成果出具地方政府主体及相关债项评级结果。

    目前我国开展地方政府评级还存在哪些难题？中国推出市政债的条件是否已经成熟？本报记者近期专访了中债资信评级总监钟用。

    《21世纪》：目前，地方政府主体及债项评级的工作进展如何？你们做了哪些准备？

    钟用：我们成立了市政债券评级研究工作组，在完成地区金融生态环境评价、中央政府对地方政府提供支持等专题研究的基础上，初步建立了中国地方政府主体评级方法、评级模型等技术文件，形成了一套较为成型的中国地方政府信用评级体系。

    目前，我们正在配合社科院进行2013年中国地区金融生态环境评价，中债资信自身也正在完善中国地方政府评级数据库，并正选取部分试点地区开展中国地方政府试评级工作。

    《21世纪》：审计署即将对中国省、市、镇、县四级完成债务审计，在你看来，地方债务统计上存在哪些问题？如何通过市场化手段建立地方举债约束机制？

    钟用：地方政府债务统计方面，目前存在统计口径不一致、债务规模不够透明的问题，加大了获得各级地方政府债务总额及评价地方政府债务风险的难度。原因在于，一方面，大量的债务分散于政府下属职能部门及企事业单位，统计难度较大；另外一方面，在债务认定上各地政府的标准不同，缺乏规范的统计口径；此外，各级地方政府主动披露本级政府债务的意愿较低。

    在相关法律法规配备到位的前提下通过市场化手段建立地方举债约束机制，应创造条件引导地方政府直接发债，即探索和适时推出中国市政债券，同时要让相关债券投资者具备较高的风险识别能力和决策独立性。如果这样的市场机制建立起来了，对于高风险的地方政府债券，其发行成本自然会增加，甚至大家会拒绝购买其债券，地方政府的债务约束机制会自然建立。

    《21世纪》：业界盛传市政债呼之欲出，在你看来，中国版本的市政债推出的条件是否已经成熟？未来还需加强哪方面的客观条件？

    钟用：目前我国市政债的推出具备一定的条件，可以先行试点，然后在总结试点经验基础上，全面实施。建议完善相关配套措施，对相关法律、法规进行修订（比如预算法第二十八条的规定，即“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。建议删去草案的上述规定，恢复现行预算法第二十八条的规定）。允许地方政府发行市政债券，由国务院进行审批和控制；出台地方政府市政债券管理办法，明确地方政府作为债券的偿还主体，明确其债务出现违约时，债权追偿办法，明确上级政府对下级政府所发行的债券的法律责任等。建立和健全政府会计、审计和政府债务管理、债务预警等制度，对地方政府会计报表进行完善，并加强政府审计。引入地方政府信用评级；对于现行的地方政府融资平台进行规范。

    《21世纪》：中国的地方政府主体评级有何特殊性？在评级方法上如何改进？

    钟用：中国地方政府主体评级的特殊性体现在：上级政府对下级政府债务承担何种责任存在争议。我国地方政府是中央政府派出机构；中央和地方政府处于由中央主导的经济分权进程中，中央政府赋予地方政府较充分的经济发展自主权。

    中国没有政府破产法，不能用一般工商企业的违约概率、损失率与级别对应关系来处理地方政府的评级。这种情况下，出现债务违约时，作为一级行政管理机构地方政府将继续存在。此外，是否可以动用地方国有资产来清偿政府债务，存在争议。由于我国基本上找不到地方政府违约的数据，所以地方政府评级的技术研发难以做到以客观事实为基础。

    因为中国地方政府评级有这些特殊性，建议在评级方法上不能照抄照搬国外。