大力推进我国能源价格领域改革

　　本报记者 吕红星

　　我国眼下已进入了“十八届三中全会时间”,国内外都在预估全会将会释放哪些改革与发展的信息,由于历届三中全会,都会出台一些重大决策,对于这次大会,可以说是万众期待,都在期望能通过改革释放巨大红利,打造中国经济升级版。

　　国务院发展研究中心前不久发布了“383”改革方案,在能源价格领域,方案对石油、电力都进行了规划。对于成品油,方案认为要形成成品油定价新机制、放宽非常规油气资源的勘探开发准入为突破口,推进石油天然气行业的改革。建立国内与国际市场连通、具有重要定价影响力、以中国原油为标准产品的石油现货和期货交易市场。放开对进口原油、成品油、天然气的限制。政府有关部门不再直接规定成品油价格,改为在石油价格出现较大幅度波动时采取临时性干预措施。

　　对于电力,方案认为要引入大用户直购电,建立实时竞争发电市场,深化电力体制改革。实行大用户直购电,开展“竞价上网”,形成以双边合同市场为主、实时竞争市场为辅的竞争性电力市场。推进电价形成机制改革,上网电价由发电市场竞争或发电企业与大用户双边合同确定;输配电价实行政府管制,形成直接反映电网企业效率的独立输配电价;居民和中小工商业销售电价仍实行政府指导价。

　　当前,能源领域改革的主方向是什么?面临哪些问题?石油、天然气、电力领域各自应进行什么样的改革?有哪些国际经验可以借鉴?针对这些问题,中国经济时报记者采访了国务院发展研究中心产业经济研究部副部长、研究员石耀东。

　　改革价格形成机制,完善价格监管制度

　　中国经济时报:当前我国改革正进入攻坚阶段,能源价格领域的改革因为与老百姓的生活息息相关一直为社会所关注。任何改革都有一条主线,当前能源领域改革的主方向是什么?

　　石耀东:我个人觉得,深化我国能源领域价格改革的主攻方向是改革价格形成机制,完善价格监管制度,使两者相辅相成。一方面是改革价格形成机制,要尽可能缩小政府制定和直接干预价格的范围和程度,让竞争性市场供求关系成为价格决定的基础性和主导性力量,同时要让价格信号真实地反映资源稀缺程度和环境损害成本。另一方面是完善价格监管制度,重点是完善针对垄断环节和垄断行为的价格监管制度,包括完善对自然垄断环节的价格监管,让具有自然垄断属性的管网输配环节处于成本透明、公平接入和有效监管的制度环境下;针对市场垄断行为的价格监管制度,重点是防止、抑制和惩戒滥用市场支配地位的不正当竞争行为,要通过开放市场准入,鼓励新的竞争者进入市场,形成公平公开和规范有序的良性竞争局面。当然,这需要监管部门的监管能力和水平要跟得上才行。

　　改革的意愿和顶层设计问题是首要问题

　　中国经济时报:我国在能源价格领域的改革当前面临哪些问题?

　　石耀东:我个人认为主要有以下三个方面的问题:

　　首先我想是改革的意愿和顶层设计问题。价格改革牵一发而动全身,是利益格局的大调整,没有足够的改革魄力和意愿是无法真正触动旧的利益格局、无法真正实现改革目标的。记得产业部冯飞部长曾经深刻地指出过,以往能源价格改革进展不大的一个根本原因是在指导思想上存在以调代改、以短期的顺价和调价来缓解长期供求矛盾的认识偏差,这可以从以往历次电煤、成品油、天然气等价格改革上看出端倪。因此,在指导思想上是主动改还是被动调,在起点上就决定了改革路径和实际效果的差异性。有了改革意愿,还需要有一个科学的顶层设计问题,顶层设计是解决改革目标和实施路径问题,就是要明确价格改革朝哪走,怎么走,在很多时候价格改革无法走回头路,比如我们很难想象已经放开了的市场定价机制重新回归到政府直接定价机制上。

　　其次是如何改和改什么。至于如何改革,我个人认为可以简单归纳为三个词,即放开、理顺和完善。放开有两层含义,一层含义是要放开不合理的价格管制,尽可能缩小政府直接定价的范围和程度,让市场供求关系发挥基础性作用。同时,在市场机制无法发挥作用的领域,如自然垄断和外部性问题,政府可以进行有效和有限的价格管制;另一层含义是放开竞争,放松不合理的市场准入限制,让新的竞争者进入市场,形成有效竞争的良性局面。理顺,就是要理顺比价关系,解决上下游之间价格传导不畅问题,特别是要理顺煤炭价格与电力价格、原油价格与成品油价格、工商业用电价格与居民用电价格、天然气价格与石油价格等之间的不合理比价关系。完善,是要完善价格构成,要让能源开发生产过程中对生态环境的破坏未足额计入成本当中,要能够充分反映能源资源的稀缺性和代际公平性。

　　第三是能源价格改革的保障机制。一是要健全相关法律法规,明确政府与市场的边界,明确价格改革相关利益主体之间的责权利边界,明确一般性职能管理和专业性市场监管的边界。二是建立市场预警和风险防控机制,对于可能发生的市场价格剧烈波动和能源供应中断等突发事件,要有一整套完整的预警方案和临时干预措施。三是要建立起职能统一、机构充实、监管有力的现代能源监管体制,要保障监管机构有充足的人力、物力和财力,切实提高能源监管水平。

　　三大能源领域改革要具体问题具体分析

　　中国经济时报:能源领域价格的改革主要是指石油、天然气、电力价格的改革,由于三大能源各自有各自的特点,具体来说,你认为石油、天然气、电力领域各自应进行什么样的改革?

　　石耀东:就石油领域价格改革而言,从长远来看,改革重点还是要改革石油产品价格形成机制,实现由政府定价、以调为主的旧机制,向竞争性市场定价、以放为主的新机制转变。政府不宜再直接规定成品油价格,改为在石油市场出现较大幅度波动时采取临时性干预措施。一个有效竞争的市场结构是形成合理价格的基础,因此,改革就应该增强市场竞争性,放开市场,引入竞争,让具备一定资质的非传统石油企业进入进口、批发和零售市场。此外,应该考虑建立中国本土石油期货市场,增加我们的国际石油产品定价话语权。

　　天然气价格改革目前已经在广东和广西试点。下一步可以在试点基础上进一步总结、完善和推广。可以考虑进一步理顺天然气价格水平、天然气与可替代能源比价关系,适当放宽天然气市场和进口准入条件,探索天然气管输环节价格监管办法等等。

　　电价改革应该循着发售电环节充分竞争和输配环节有效监管的思路推进。2002年国务院5号文确定了电力体制改革的基本框架,也为电力价格改革指明了方向。但是11年过去了,改革取得的实质性进展不大。下一阶段应该在电价改革上取得实质性进展,如在发电和售电环节充分引入竞争机制,同时对具有自然垄断特点的输配电网络环节实施有效监管。具体来说,上网电价由发电市场竞争或发电企业与大用户双边合同确定;输配环节要形成直接反映电网企业真实成本和运营效率的、独立的、受监管的输配电价。对于特殊群体,如低收入居民和中小工商业用户的销售电价可以实行政府指导价。要积极实施阶梯电价和峰谷电价,引入需求侧管理,合理引导电力消费。对于新能源(如风力和太阳能)发电上网要实行特殊定价机制,包括优先调度和成本分摊机制等。

　　积极借鉴国外先进经验

　　中国经济时报:能源价格领域的改革有哪些国际经验可以借鉴?

　　石耀东:能源价格领域改革国际上已有很多成功经验,当然也有一些深刻教训,如美国加州在本世纪初发生的电力危机。尽管各国情况千差万别,但是我觉得还是存在一些规律性东西值得我们研究和借鉴。首先,建立一个科学设计和运转良好的竞争性市场,是能源价格形成机制的基础和关键。价格是在市场竞争中形成的。在一个垄断性强、区域分割、无有效监管的能源市场上,光强调放开价格,就势必导致垄断价格不断攀升。因此,我们在强调放开价格管控的时候,一定要建设一个多买多卖的、信息真实充分的竞争性市场,这样的供求关系才能形成合理价格。

　　第二,能源价格改革不必强求同步性和一致性。各国国情不同,不同能源产品之间自然属性不同,市场结构不同,改革起点不同,面临困难也不同。因此,能源领域的价格改革不必强求齐头并进,也不必完全照搬某一个国家的模式。比如国外石油天然气领域的市场化改革起步早,石油天然气价格改革也相应地起步早,进展快,也比较成熟。相反,电力改革起步晚,电价改革也落后于油价和气价改革。即使在能源市场高度发达的美国,其电力市场化改革也远远落后于石油和天然气。至今,美国还有近一半的州仍然实行垂直一体化的传统运营模式,由各州的公用事业委员会(PUC)来制定电价。即使在已经实行了市场化改革的一些州,其终端电价也没有完全放开,居民用户也没有充分灵活的供电商选择权。我想其中一个非常重要的原因是电力的自然属性不同于石油和天然气,它难于存储,需要在全网范围内实时电力平衡。而石油天然气则不然,它易于存储,消费的时间和空间都可以分离。

　　第三,能源价格改革要有一个总体设计和制度保障。能源价格改革是一个系统性很强的改革,需要整体设计和推进。从国际经验来看,各国(包括欧盟在内)推动包括价格改革在内的能源市场化改革,都事先制定了一个详细的、操作性很强的总体蓝图和实施方案,明确目标和时间表,然后进行整体设计和系统推进。欧盟能源市场一体化建设就是在一个设计好的统一指针下推进的,而且成效明显。此外,各国还非常重视将能源价格改革置于能源市场体系的总体框架下去考虑。如综合考虑能源现货市场和期货市场、批发市场和零售市场、全国市场和区域市场、国内市场和国际市场等不同市场特征,分步骤、分阶段地推进价格改革。

　　第四,能源价格改革需要有力和有效的保障机制。首先是有一个明确的法律法规来指导和规范改革进程,如美国的《能源政策法》、英国的《电力法》,这些法律法规从法的高度明确了相关主体的权利与义务,这是推进能源市场化改革和价格改革的基础,无法可依就谈不上改革。第二个重要机制是要有完备的信息报告和披露制度,监管机构依法强制能源市场主体及时、全面、充分和公开地向监管部门报告其真实信息特别是成本信息,这是实施有效价格监管的保证。第三个重要机制是惩罚约束机制,对于价格违规者要有惩戒措施,特别是滥用市场支配地位、扰乱正常市场交易、财务造假、合同违约等不正当价格竞争行为,要有针对性的惩罚措施。要防止美国安然公司事件重演。第四个机制是安全预警和防控机制,由于能源价格关乎国民经济和千家万户,能源价格的剧烈波动影响巨大,因此,各国政府都非常重视能源价格剧烈和异常波动的安全预警和防控机制。如美国联邦政府曾于2011年6月动用了3000万石油储备来防止油价显著上涨。此外,各国政府还普遍重视对低收入居民提供价格补贴等价格保障。