城乡发展一体化的苏州经验

　　苏州农村过去30多年的变化是中国发达地区农村的一个缩影。改革开放以来,苏州农村经济体制改革的成果可以概括为“三大突破”,即上世纪80年代初全面实行家庭承包制、90年代中期以后全面实施乡镇企业产权制度改革、进入新世纪以后全面推进农村“三大合作”改革;苏州农村经济社会发展的成就可以概括为“三次历史性跨越”,即上世纪80年代,乡镇企业异军突起,加快了农村工业化进程;上纪90年代,开发区和开放型经济蓬勃发展,加速了城镇化步伐;进入新世纪,农业和农村现代化扎实推进,加快了城乡发展一体化步伐。

　　2006年以来,国务院发展研究中心成立课题组,对苏州城乡发展一体化的实践进行了长期的跟踪调查研究,全面总结了苏州的实践与创新,在深入解剖改革发展中涌现出的大量典型案例的基础上,系统总结了苏州加快推动城乡发展一体化的经验。

　　韩俊

　　统筹城乡产业发展,同步推进农业现代化

　　推动城乡发展一体化,必须统筹城乡产业发展,按照一、二、三产业协调发展的原则,着力形成城乡产业分工合理、生产要素和资源优势得到充分发挥的产业发展格局,走城乡经济发展融合之路。

　　发展现代农业是统筹城乡产业发展的重要内容。2011年,苏州农业在GDP中的比重已降低到1.7%。在工业化、城镇化快速发展的同时,苏州把现代农业作为不可替代的基础产业、作为苏州率先基本实现现代化的重要内容,按照城乡统筹改革发展新要求,强化现代农业发展的科技支撑和物质装备条件,全面提升农业的科技化、信息化水平,拓展现代农业的发展空间和功能,优化现代农业发展的制度环境,加快落实以百万亩优质粮油、百万亩高效园艺、百万亩生态林地、百万亩特色水产为主要内容的“四个百万亩”产业布局,强化农业“接二连三”,大力发展农业加工业和农产品现代营销,不断延伸农业产业链,提升农产品附加值和产出效益,加快农业向集约化、高效化和规模化转型,成功走出了一条具有苏州特色的现代农业发展之路。在2011年全省的农业现代化进程监测中,苏州农业基本现代化得分为80.46分,高出江苏省监测平均得分8.49分,位列全省首位。

　　苏州现代农业发展的经验表明,在工业化城镇化快速发展过程中,农业的基本功能不断得到扩展和深化,农业不仅提供我们所需的农产品和就业,还要提供良好的生态系统,提供生活、教育和文化载体等多样化的功能。经济发展水平越高,社会越是进步,农业功能的多样化趋势越是明显,农业将愈益起到不可替代的作用。苏州不断强化和拓展农业功能定位,建立永久性农业发展区,从2005年开始基本农田保有率一直保持在100%,突出农业生产、生态、生活等多功能性,大力发展有机农业、生态农业、绿色农业,在发挥农业食品保障、原料供给、就业增收等功能的同时,更加彰显生态保护、观光休闲、文化传承等功能,传承和展现江南鱼米之乡、优美田园风光,实现了农业经济效益、社会效益、生态效益的有机统一,为整个经济社会全面协调可持续发展提供了可靠的保障。苏州发展现代农业的重要经验是,在工业化城镇化达到相当程度后,必须由农业支持工业、为工业提供积累转向工业反哺农业,加强对农业的保护和支持。苏州在健全工业反哺农业的政策保障机制上进行了有益的创新。

　　一是强化财政投入,增加对农业基础设施投入力度、对农业科技、农业技术推广、农产品质量安全以及农业服务体系建设等支持力度、对农业龙头企业和农业专业合作组织扶持力度。二是加大以生态补偿为主的政策补贴力度。在积极落实国家粮食直补、农资增支综合补贴、良种补贴、农机购置补贴等惠农政策的同时,以基本农田、水源地和重要生态湿地、生态公益林为生态补偿重点,通过财政转移支付,对因保护和恢复生态环境及其功能,经济发展受到限制的地区给予经济补偿。三是扶持新型农业规模经营主体。张家港市从2006年开始,对流转土地按每年每亩300元给予补贴,且10年不变,标准逐年增加;昆山市的补贴标准达到每亩400元,其他市区也都出台了相关的扶持政策。四是创新农业投融资体系。苏州注重培育适应“三农”发展需要的各类新型金融组织,积极探索政策性保险金融对农业发展的支持力度,加强财税政策与农村金融政策的有效衔接,充分发挥财政资金的导向功能,有效引导外商资本、民间资本、工商资本等多渠道、多形式、多层次筹集农业建设资金引导更多信贷资金和社会资金投向“三农”。

　　统筹城乡就业创业,提升农民就业质量和创业能力

　　就业是民生之本。推动城乡发展一体化,必须把农村就业纳入整个社会就业体系,逐步实现城乡劳动者就业政策统一、就业服务共享、就业机会公平和就业条件平等。在工业化城镇化快速发展过程中,苏州农民就业创业渠道不断拓宽,全市近90%的农村劳动力实现稳定非农就业。苏州在推进城乡一体化过程中,认真贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针,不断优化城乡劳动力就业结构,拓宽就业创业渠道,积极探索建立城乡平等的就业制度。

　　一是建立城乡一体的就业和失业管理制度。苏州将农村就业纳入整个社会就业管理体系,建立健全了城乡劳动力资源调查制度和就业、失业的界定标准体系,规范了就业和失业登记管理,完善了城乡一体的就业和失业管理制度。

　　二是实行城乡统一就业促进政策。对劳动年龄内有就业愿望和就业能力的农村劳动力,发放统一的《就业登记证》,鼓励各类培训机构为农民开展多层次、多形式职业培训,提供免费的职业介绍和职业培训服务。

　　三是充分发挥失业保险对预防失业、促进就业的保障作用。苏州开展扩大失业保险基金支出范围试点,从失业保险基金节余部分提取资金,用于职业介绍补贴、职业培训及技能鉴定补贴、社会保险补贴、就业岗位补贴,以及小额担保贷款贴息等,进一步提高了失业保险基金使用效益。

　　四是鼓励农民投资创业。党的十七大以来,苏州市以被确定为首批国家级创建创业型城市为契机,制定了“政府推动创业,社会支持创业,市民自主创业”的方略和一系列优惠政策:降低创办个体工商户和小企业优惠门槛,给予创业引导性资金和租金补贴、税收优惠、融资信贷支持,给予引进的高层次创新创业人才优惠政策,给予有创业愿望人员免费创业培训,对成功创业人员实施社会保险补贴,对就业困难人员创业一次性创业补贴,建立创业服务体系等,营造了良好的城乡居民创业大环境。以本地特色产品为载体,鼓励通过结合区域经济特点开展“一镇一品”特色产业创业活动,发挥“一镇一品”的创业示范引领作用。创业带动就业的积极效应得以体现。

　　统筹发展中心城市、县域城市、小城镇,促进产业发展、就业吸纳和人口集聚相统一

　　改革开放以来,苏州城镇化以前所未有的速度推进。经过上世纪80年代乡镇企业异军突起、90年代开发区和开放型经济蓬勃发展之后,到“十一五”时期,苏州城镇化率超过了60%,逐步进入成熟阶段。苏州走的是一条工业化和城镇化良性互动、城镇化相对均衡发展的道路。

　　一是均衡发展中心城区与县级城市。一方面,苏州通过强化中心城区建设,发挥其吸纳高端产业要素的作用。另一方面,通过强县扩权,优化县级城市发展环境,增强其发展实力。苏州5个县级市全部位居全国百强县前十位,各县级市的城镇化率都在70%左右。苏州经济发展的最大特点之一,就是张家港、常熟、昆山、太仓、吴江5个县级市和苏州中心城区优势互补、良性互动,中心城区与县级城市之间形成共生共荣的关系,这与一些地区存在的城市之间层层吸纳资源与层层边缘化现象形成鲜明对比。

　　二是充分发挥小城镇沟通城乡、促进城乡一体化发展的独特作用。苏州通过乡镇合并、区镇合一、强镇扩权,在规划的引导下,过去数量过多、规模过小、过于分散的小城镇发展格局呈现出规模适度、合理布局、综合功能日益增强的趋势。大量发展活力充沛的小城镇的存在,形成了农村地区自下而上的要素集聚中心,避免了许多单中心城镇化地区出现的农村地区生产要素的过度外流现象;由于小城镇相对发达的基础设施和服务体系,使其成为城市资金、人才、技术等要素向农村扩散的平台;苏州的小城镇利用其优越的区位优势和积累的产业基础,八仙过海各显其能,通过兴建各类开发区,吸引了庞大的外来投资,更进一步增进了农村地区发展的活力。

　　协同推进城镇化和新农村建设,增强农村发展活力

　　农村的发展离不开城市的辐射和带动,城市的发展也离不开农村的促进和支持。推动城乡发展一体化,必须使城市和农村紧密地联系起来,实现城镇化与新农村建设“双轮驱动”,在吸纳更多农村人口进城落户定居的基础上,增强乡村地区的活力,让留在农村的人口安居乐业,做到进城和留乡各得其所,促进城乡协调发展和共同繁荣。

　　一是努力打造彰显江南水乡特色的乡村风貌。长期以来,苏州100多万户农民分散居住在2万多个自然村,村镇缺乏统一规划、村庄布局零星散乱。苏州坚持分类指导,本着既要适度集中又要方便群众生产生活的原则,加快镇村合理布局与建设。对于地处工业规划区、城镇规划区的农户以及被拆迁农户,加快改造步伐,建设与城镇建筑风格相融合的新型社区;对于地处农业发展区、生态保护区的农户,加强环境综合整治,建设具有江南水乡特色、适合生产和人居的新型村庄;积极引导分散居住农户、新建翻建农户向城镇及其周边地区的新型社区集中居住,提高城镇人口集聚水平和资源利用效率;保护具有历史文化遗存和水乡特色的村庄,避免在建没中被破坏和灭失。通过上述措施,苏州避免出现“千村一面”的现象,涌现出一批基础设施配套、产业特色鲜明、生态环境优美、农民生活富裕的示范村。

　　二是创新农业经营体制和集体经济产权制度。苏州在整治村容村貌、改善农村的生产生活和条件的同时,注重改革创新,增添内生动力。苏州在稳定和完善农村基本经营制度基础上,以包括农民专业合作社、社区股份合作社和土地股份合作社三种基本类型在内的农村 “三大合作”改革为抓手,把农村分散的资源、技术和资金等各类要素进行有效整合,引导农民走向新的合作和联合,让农民变股东,对集体资产、土地等生产要素的产权归属、配置使用和收益分配关系进行一系列创新。苏州农村“三大合作”的改革探索,符合党的十八大提出的 “发展农民专业合作和股份合作”的精神,在促进农民增收、发展壮大新型集体经济、促进农民共同富裕中发挥着越来越重要的作用,为农业农村发展增添了新活力,为苏南模式赋予了新的内涵。

　　健全城乡一体的公共服务体制,推动城乡基本公共服务均等化和社会保障并轨

　　城乡社会保障“三大并轨”是苏州近年来城乡发展一体化的最大亮点。从2003年起,苏州就在全国率先进行了建立农村社会保障体系的探索,对务农人员参保缴费实行财政补贴制度,县级市、区和镇级财政补贴50%—60%,突破了原先主要以个人缴费为主的筹资方式,从而激发了广大农民参保的积极性。 2009年开展城乡一体化发展试点后,苏州加快推进各项社会保障的制度整合。在最低生活保障方面,2011年苏州市率先在全省乃至全国实行城乡低保标准并轨;在医疗保险方面,从2003年苏州就从制度设计上将进入乡镇村各类企业务工并与之建立劳动关系的农村劳动力,全部纳入了城镇职工医疗保险制度,自2009年开展城乡发展一体化试点后,加快将在城乡各类企业务工的非农就业的农民工全部纳入城镇企业职工医疗保险。在建立城镇居民医疗保险和农村新型合作医疗保险的基础上,苏州按照城乡统一的居民基本医疗保险制度框架,加快推进农村新型农村合作医疗与城乡居民医疗保险并轨步伐,努力实现城乡居民医疗保险政策制度一体化、待遇水平一体化、经办管理一体化以及医疗救助一体化。

　　到2011年末,苏州市在实现了社会医疗保险制度城乡居民全覆盖的基础上,五市七区全部完成了新型农村合作医疗向城乡居民社会医疗保险转轨,建立了比较完善的一个体系两种制度并存的格局,即覆盖城乡全体社会成员的职工医疗保险、居民医疗保险和社会医疗救助 “三位一体”的社会医疗保障体系,城镇职工医疗保险制度和城乡居民医疗保险制度并存发展,除常熟市仍由卫生部门管理外,均纳入了人力资源和社会保障部门统一管理,农村居民与城镇居民享受同等医疗保险待遇。在社会养老保障方面,苏州制定了农村和城镇基本养老保险关系转移接续办法,通过积极的财政补贴政策引导农村居民参加城保,对原参加本市农村养老保险的农村居民,按规定换算、转移后纳入城保体系,实行统一的城乡居民养老保险。2012年,苏州全市全面完成了农村养老保障制度与城镇养老保障制度并轨,建立了比较完善的一个体系两种制度并存的格局,即覆盖全市城乡的统一的社会养老保险体系,城镇职工基本养老保险制度和城乡居民社会养老保险制度并存发展。苏州城乡社会保障 “三大并轨”的探索在全国都处在领先地位。

　　加强生态保护,建立城乡环境治理长效机制

　　苏州因水而秀美,因水而富庶,面对工业化带来的环境危机,苏州市以水环境治理为主要抓手,促使城市水环境治理的管理机构、人才、技术、资金、设施向农村延伸,加快城乡一体的安全水利、生态水利、民生水利、现代水利及资源水利建设步伐,使苏州以“江南水乡”为本底的城乡人居环境特色与品位得到进一步提升。

　　森林、湿地、农田生态系统,是一个区域的“肺”、“肾”,是城乡经济社会发展的生态本底。苏州市把“绿色苏州”建设提升到经济社会可持续发展的战略高度,以森林公园、湿地公园、生态园、现代农业园区等为板块,统筹推进生态绿化建设、森林资源保护、生态湿地恢复、林业产业发展等,加强沿江、沿湖、沿河、沿路等生态林网、经济林网建设,构建起一个布局合理、物种丰富、水绿相融、具有苏州特色的现代林业生态系统。全市森林资源总量从2003年的 91.75万亩增加到 2011年的183.25万亩,翻了一番,平均每年增加面积超过10万亩,陆地森林覆盖率由12.53%上升到25.03%。

　　创新城乡社会管理机制,促进社会和谐

　　城乡一体化不仅体现为城乡产业结构和空间地域的变迁,也是社会结构转型的过程。随着城乡之间要素流动愈加频繁,尤其是大量的本地农民集中居住和大量外来流动人口流入以后,给社会管理提出了新的课题。针对这些变化,苏州在完善城乡社会管理体制方面进行了有益的探索。

　　一是健全城乡社区管理体制,加强基层社区服务功能。社区是社会的有机组成部分,承担着繁重的社会管理服务和维护社会和谐稳定的任务,是社会管理体系的落脚点。适应社区管理扁平化的趋势,苏州加快转变基层政府职能,完善社区管理体制,建立了以村(居)委会为主体、社区管理服务站(综合服务中心)为平台、其他各类社会组织和社区居民广泛参与的新型社区管理体制。苏州把加强和创新社会管理同提高社区服务水平和服务质量紧密结合起来,把完善服务作为社区建设的根本任务,整合社区资源,按照功能完善、充满活力、作用明显、群众满意的要求,以社区服务中心为载体,建设以社区党员服务、养老服务、法律服务、就业服务、卫生医疗服务、困难群众帮扶服务等为内容的服务平台,形成“一站式”、“一条龙”的规范化服务体系,促进政府公共服务、居民志愿互助服务、商业性便民利民服务向社区覆盖,形成了“建设网络化、管理人性化、服务精细化、队伍专业化”的社区创新管理模式。

　　二是探索政社分开的社会治理新机制。随着城乡一体化的发展,利益主体日益多元化,社会结构的内在变化呼唤政府和社会各归其位。必须改变社会是政府附属物的传统观念,明确政府与社会的边界,规范政府与社会的职能,促进社会各类角色的合理分化,让社会组织回归其应有的社会地位,使其在协调利益关系、维护社会秩序和增进社会合作中发挥更大的作用。苏州积极推进“政社互动”的实践探索,探索社会组织培育孵化机制,培育了一大批根植于本土的“接地气”的社会组织。2011年,苏州全市社会组织登记备案10634个,其中,登记注册的社会组织有3820个,备案的城乡社区社会组织6814个,这些社会组织既有志愿者组织、文化组织,也包括调解组织等,它们广泛分布于基层各行各业,呈现出蓬勃的发展势头。

　　建立城乡发展规划衔接协调机制,形成推动城乡一体化发展的规划合力

　　城乡规划的衔接是统筹城乡发展的前提。传统城市规划只是以服务于市区为主要任务,缺乏从城乡一体的高度全面规划人口发展、土地利用、城镇村落布局、产业聚集、环境保护、生态涵养等,不仅约束了农村发展,而且限制了城市的发展。苏州结合当地自然条件、经济社会发展水平、产业特点,合理开发、利用、保护村庄自然资源,科学规划指导乡村发展。在实现“村村有规划,城乡规划全覆盖”的基础上,苏州尝试了“四规融合”的创新探索。所谓“四规融合”,即加强各类规划间衔接协调,将镇村布局、村庄建设、农业发展、乡村旅游、水网水系等规划紧密衔接,促进国土管理、城乡建设、产业和生态建设的协调发展。 “四规融合”的规划体系层次分明,其中,土地利用规划为各类规划的实施提供空间载体和支撑;城乡建设规划引领城、镇(乡)、村各类建设,是“四规融合”的中心;产业发展规划是“四规融合”的重要抓手,保证各项经济建设活动最终“落地”;生态建设规划着眼于城乡生态基底的保护和建设,为城乡一体化提供生态保障。

　　“四规融合”完善了城乡规划体系,强化了片区规划理念,优化了城镇、工业、农业、居住、生态、水系等规划布局。苏州按照生产空间、生活空间、生态空间分别明确区域功能,实现全市基础设施、产业发展、环境保护的城乡协调:强调区域空间上的整体性,即在一定地域内的中心县级市和中小城镇在保持密集分布的条件下,加强相互间的资源分配和规划布局上的协调,使土地得到合理的使用并保持最大的节约;强调城乡发展的整体性,即城市与村镇的有机结合,使建设地区和农业、林业、畜牧业等地区以自然生态环境保护为前提达成有机结合。苏州对农业规划区、生态保护区地区,明确以现代农业为主要发展方向。在具体落实上,打破行政区域界限,有序推进“三集中”,为产业发展提供良好环境。日前,城乡空间布局明显优化,全市已有90%的农村工业企业进入工业园,48%的农户迁入集中居住点。“既保持鱼米之乡优美的田园风光,又呈现先进和谐的现代文明”的新农村,已经展现在世人面前。

　　(本文摘自《城乡一体化的苏州实践与创新》一书,作者为国务院发展研究中心副主任)