综改区反思

　　有的综改区就三五个人组成个小组，不做真改革，就是要顶“帽子”，让大项目好落地

　　自2005年6月首个国家级综改区上海浦东新区诞生至今，国务院已经批复的“综合型”、“专题性”和有别于“配套”的综合改革实验区已达15个。经过5到7年的发展，各地都实现了GDP翻番，但作为改革创新成果却良莠不齐，部分综改区并未发挥“侦察兵”和“先遣队”作用，制度创新乏善可陈。

　　《财经国家周刊》记者从接近国家发改委的知情人士处获悉，今年下半年国家发改委的一个重要研究课题就是围绕综改区而设。多年来一直进行综改区研究的南开大学中国城市与区域经济研究中心教授、天津滨海综合发展研究院院长郝寿义，是该课题的负责人。该课题围绕综改区先行先试权的授权及执行、试点经验评价总结、试点经验推广运用、激励约束机制等各方面进行系统研究。今年底前要上报研究成果。

　　据其透露，国家发改委有意今后每隔一两年时间，选择一个有代表性、有工作基础、有发展潜力和承受力的地区，新设立专题性的综改区。

　　在国家发改委宣布暂停审批新的综合配套改革实验区近两年后，4月3日国务院总理李克强在主持召开国务院常务会议时，确定黑龙江省先行开展现代农业综合配套改革试验。有研究者认为，此举标志着综改区的设置重新启动。

　　“新一届政府明确了改革的市场化方向，改革的方法论就是基层实践与顶层设计相结合。现阶段基层实践的载体就是综合配套改革实验区。”上述人士表示。

　　试点

　　上海浦东新区是国务院批准设立的第一个综改区。

　　时间的指针回转到2005年6月21日。时任国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，批准上海浦东新区进行综合配套改革试点，要求浦东试点要把解决本地实际问题与攻克面上共性难题结合起来，率先建立起完善的社会主义市场经济体制，为推动全国改革起示范作用。

　　彼时，温家宝在各种场合多次表示，2005年是中国改革的攻坚之年。

　　一方面，深化经济体制改革是十六届三中全会的精神要求。2003年10月召开的十六届三中全会强调，要完善宏观调控体系、行政管理体制和经济法律制度，深化经济体制改革。

　　专家分析，从1978年改革开放到2003年十六届三中全会召开的25年间，中国改革的重心一直是经济体制改革，计划经济时期遗留下来的深层体制问题并未得到根本性的解决。在经济全球化和中国加入WTO的背景下，必须解决政府主导型的旧体制遗留的深层矛盾，由单纯的以经济增长发展为主转向经济社会协调发展转变。

　　还有专家分析，深化经济体制改革也面临现实的迫切需求。彼时刚刚经过2004年的宏观调控，留下了固定资产投资过热、连续4年粮食减产等很多难题需要化解，要靠进一步推进改革来完成；2005年也是中国加入WTO后进入后过渡期的第一年，既有的保护性措施很多都已到期，中国市场开始真正面对跨国企业的强势竞争，改革压力巨大。

　　那么，深化改革如何入手，综改区担当了这一历史使命。

　　为贯彻十六届三中全会精神，国家发改委提出了进行综合改革试验的设想。彼时深圳市正处于特区之特普惠化而“特区不特”烦恼中，得知消息后，深圳市立刻到北京与国家发改委商谈此事。

　　而时任上海市浦东新区党委书记杜家毫获悉国家发改委的想法后，立即向上海市委、市政府作了汇报，并在第一时间向国家发改提出综改区方案。

　　最终，国家发改委选择了浦东新区作为国家综改区的第一个吃螃蟹者。第2年，天津滨海新区成为第2家获批的国家级综改区。4年后的2009年，当初落选的深圳市也如愿以偿，成为中国第3家国家级综改区。

　　有别于上述3个“全面型”综改区，从2007年至今，国家陆续批复了多个“专题性”的综改区。记者统计，截至目前，“专题性”的综改区已获批8家，有别于“配套”的综合改革试验区已获批4家。

　　综改区被称为继经济特区之后的改革“新特区”。中央力求选择一批有特点和有代表性的区域“先行先试”，在改革试验上，着眼于“制度创新”，以期为全国的经济、政治、文化和社会各方面的改革提供新的经验和思路。

　　落差

　　市场消息显示，目前，还有多个地区欲申请综合配套改革试点。比如，广西预备将北部湾经济区列为国家级综合配套改革试验区，研究方案已经有了一些进展；山东已经确定研究制定全省综合性和专项性金融改革试验区工作方案；江苏南通欲创建国家级的陆海统筹发展综合配套改革试验区。

　　还有河北唐山曹妃甸新区、江苏苏州市和南京市、浙江杭州市和台州市、广东深圳市和广州国家级开发区、辽宁大连、福建海峡西岸经济区、安徽合肥市、河南郑州市和开封市、贵州安顺市、江西赣州市、海南三亚市等，提出过综改区的申报。

　　“每个试验区都是根据自身的特点进行改革创新的，有的制度创新做的较好，有的创新不理想，离当初设定的改革目标有一定差距。”南开大学城市与区域经济研究中心研究员王家庭告诉《财经国家周刊》记者，其刚刚完成国家发改委委托的关于综改区评估的研究课题，结果显示各综改区创新程度不一。

　　天津滨海新区、上海浦东新区、深圳市3个综改区在对外开放、金融创新、行政体制改革三方面做得比较好，成都城乡统筹综改区在耕地保护上比较有特色，重庆城乡统筹综改区在土地流转上有创新。其他的综改区制度创新不明显。

　　王家庭对记者表示，“滨海新区开始的时候并不全知道需要什么政策，在全国很多企业要到滨海新区综改区落户的过程中，根据遇到的问题，逐步分析需要国家给什么政策。比如说，滨海新区土地改革提出的‘十年指标一次下达’算不算创新？这不是国家给的政策或资金，是一个制度上的创新，而且不违反法律。”

　　上海社科院经济研究所副研究员沈桂龙表示，有些综改区通过优惠政策促进经济增长的愿望比较浓厚，改革动力不强，就不会过多着眼于制度创新。

　　“有的综改区就三五个人组成个小组负责这件事，不做真改革，就是要顶‘帽子’，让大项目好落地。”另外一位不愿具名的业内人士表示，虽然中央不给予试验区更多的实体优惠政策，但赋予一个“先行先试权”，实际上是以“试验”的名义向地方让渡了中央的部分职权，使地方拥有更大的自主权，体现在金融、土地、财税、投资等多方面，可吸引更多的投资者到这个地区来投资。

　　“就像一座灯塔一样，亮起来之后，大家都会把船划向那里。”国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成认为，改革存在利益的重新分配，实际上部分地区制度创新欠佳的原因还是利益问题。“比如产业转移问题，把低端企业转移出去，把高端企业转移进来，在这个过程中，可能会影响到现实的GDP和财政收入，地方就动力不足了。”

　　羁绊

　　梳理多位受访者的看法，部分综改区缺乏真改革的主要原因包括4个方面：一是牵头机构的力量不足，二是法律法规的限制，三是中央部委对综改区的授权不足，四是地方的动力不足。

　　“以前有个体改委，现在变成了发改委下面的一个体改司，仅靠一个司来牵头，组织力量不是很强。”天津滨海综合发展研究院产业研究室主任蒋宁表示。

　　“地方上很多实践和改革是需要中央支持的，因为有些改革必然要牵扯到国家的一些法律法规的突破。如果没有中央各个部委的配合，是很难往前推进的。”蒋宁表示，“试错”有可能遭致违法违规的风险，人有了羁绊胆子就会变小，改革创新就会收效有限。如果绕过现有政策进行突破，这又需要决策者相当智慧，也还需要有相当大的自主权。

　　综改区的制度创新还有一个重要的掣肘，就是各相关部委对综改区的授权不足。沈桂龙认为，最关键的问题是综改区前端的审批没有完全放开，当前只是很小的、逐步地在放开，一些大规则的突破必然要牵扯到中央的有关部委。

　　“比如对外资的审批，如果投资达到一定规模地方就审批不了，我们还是要到国家部委，按照流程来做。综合配套改革推进下去，会牵扯到中央与地方的一些关系，牵涉到体制性的东西没有解决。”沈桂龙认为，这次上海自贸区总体方案明确要求各个部委要配合，和综改区相比，至少在效果和力度上是有差别的。

　　而部分综改区缺乏制度创新的根本原因，还是在于地方的动力不足。

　　“某种程度上，综改区的改革意愿是有的，促进地方经济发展也是有的。可一牵扯到GDP政绩考核，很可能改革的动力就没那么大了。因为改革一时半会见不到GDP，所以一些综改区不重视改革。”沈桂龙表示。

　　对于许多城市欲争相上报综改方案的现象，国家行政学院决策咨询部研究员王小广认为，应该完善现有综改区的改革评估体系，在评估的基础上再批准设立新的综改区，宁缺毋滥。

　　“试验区的审批要采取谨慎的方式，等一批成熟后，其他地区再进行批复比较合理。我们很多试点推进得过多过快，点布得太密、太多，就不容易把一些深层次的改革一步到位地解决。”沈桂龙也表示。

　　《财经国家周刊》记者从前述知情人士处获悉，设立国家级的专题性的综改区，“不但是长期的，而且是政府未来改革的抓手”。

　　据悉，目前国家发改委委托天津滨海综合发展研究院院长郝寿义做的综改区系统研究课题，涵盖综改区的“入门”体系、执行监督体系、成果评估体系等各方面。

　　下一步，来自南开大学、天津滨海综合发展研究院、深圳综合开发研究院、上海社会科学院以及各综改区研究机构的专家学者，还会组成一个综合配套改革的研究团队，长期跟踪研究综改区，总结改革成果，提炼出可应用推广、没有复制成本的制度创新。

　　（本刊实习记者陈星月对此文亦有贡献）