环保法三审倡放宽公益诉讼主体

 本报记者 马晖 北京报道

    10月23日下午，十二届全国人大常委会第五次会议分组审议了环境保护法修订案草案（下文简称“三审稿”）。此前，全国人大法律委员会副主任委员张鸣起作了三审稿修改情况的汇报。

    在分组审议上，多位委员在肯定三审稿中部分修改条款的同时，也进一步提出应该放宽环保公益诉讼主体、加大违法者成本等意见。

    “这部法律关系到我们每个人和子孙万代，因此修改法律必须要精雕细刻，才无愧于人大的立法责任。”任茂东委员表示。

    倡放宽诉讼主体

    在本次环保法修改之初，有关公益诉讼的内容就成各方关注焦点。

    此前，在二审稿第四十八条曾规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”

    对此，二审时常委会委员、部门和社会公众提出，环境公益诉讼主体范围较窄，建议扩大诉讼主体范围。

    法律委员会经研究，拟扩大提起环境公益诉讼的主体范围。三审稿第五十三条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。其他法律另有规定的，依照其规定。”

    但多位参与分组审议的委员仍认为，目前的规定太过严格。

    “环境保护诉讼的主体太窄，不利于保护公众监督环境保护的积极性，不利于形成整合力量，遏制、制裁环境污染的氛围。”参与分组审议的莫文秀委员表示。

    任茂东委员也表示了相似的观点，在他看来法条这样规定“似乎欠周密”。因为纵观三审稿全文，很多的规定都是原则性的甚至笼统的规定，但在这一条规定上，却规定得很详细，较苛刻且难以界定。

    “建议不要一下子把公益诉讼的主体限制得这么窄，如果还没有成熟的考虑，可以只作原则性规定，不要一刀切，”任茂东委员表示，“因为公益诉讼制度本身在我国还在完善中，一些具体做法还要在实践中发展，我们大家都相信最不希望看到的是，由于这一条的规定反而限制了环境保护和公益诉讼制度的发展。”

    李路委员也表示，依照现在的条文，“在国务院民政部门登记”就排除了在地方民政部门登记的社会组织，仅仅由全国性的环境保护公益组织提起诉讼，忽视了各地区的差异性，而且全国性的组织对于基层发生的环境违法行为很可能鞭长莫及和力不从心；“信誉良好”在实践中存在如何认定的问题，若由受理案件的法院认定，又缺乏科学性。

    那么，什么样的公益诉讼主体是合适的？如何既能够发挥民众力量，同时兼顾诉讼主体的专业能力、社会信誉等因素，防止滥诉？

    刘政奎委员建议，可将诉讼主体扩大到省级环保社会组织，而且“只要是合法注册的社会组织都可以提起诉讼”。

    而莫文秀委员则表示，关于诉讼主体的规定，可参照民事诉讼法第55条，对污染环境，侵害众多消费者合法权益等损害公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

    “建议直接沿用民事诉讼法第55条的规定，这样相关法律衔接一致，范围也适中，是不是更加妥当一些。” 莫文秀委员表示。

    加大违法成本

    除了诉讼主体之外，加大违法者成本是委员们关注的另一焦点。

    “我的建议是，在这次修订案的修订过程当中，对法律责任部分做彻底、完全的修改，真正提高违法犯罪的成本，实现对环境保护的有效性。”侯义斌委员说。

    其实，三审稿中已增加了一些硬约束，比如对直接责任人的人身处罚。

    比如，三审稿第三十八条规定：“企业事业单位和其他生产经营者通过暗管、渗井、渗坑、高压灌注或者篡改、伪造检测数据等逃避监管的方式排放污染物，或者生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，造成环境污染事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十条的规定予以处罚。”

    但仍有委员觉得“在法律责任方面很不给力”。

    侯义斌委员表示，对三审稿上述第三十八条的规定，由于在环境保护的责任问题上治安管理处罚法不会有非常明晰的规定，在专门的环境保护法里没有讲到相应责任，也没有讲相应的处罚标准，“现在推到治安管理处罚法上，这样的做法是不合适的”。

    陈吉宁委员也表示，尽管三审稿已有不小进步，但在法律设置上仍有漏洞，存在比较突出的执法成本高、违法成本低的问题，

    以处理“未批先建”项目为例，据陈吉宁披露：2010年对全国钢铁项目进行了清查，河北省全省炼铁炼钢的产能分别是2.73亿吨和2.86亿吨。其中，近80%是没有经过环评审批擅自建设运行的，这里有相当一部分是不符合国家产业政策需要淘汰的。而未批先建项目一旦建成后，污染重的落后产能没有办法淘汰，政府管理部门叫停也停不下来。

    “目前的罚款最高限额是20万，没有任何用处。一个大项目上亿甚至十几亿，20万的罚款额度是九牛一毛，也没有办法追究责任人的法律责任，这个现象已经成为环境执法中十分突出的问题。”陈吉宁委员说。

    他建议要增加“未批先建”的内容并提高处罚力度，首先要明确未批先建的法律处罚依据；二是要大幅度提高惩罚的限额，“建议用总投资额的比例，比如1%-5%作为罚款额度”。