上海自贸区前世如何蜕变至今生

　　上海自贸区的推进，在2013年进入快车道。

　　9月29日，中国（上海）自由贸易试验区挂牌。此时，距离今年3月底国务院总理李克强在上海调研时提出自由贸易试验区这个名词，不过半年时间。对于一项事关中国新一轮以开放促改革的重大举措而言，这个周期，可谓快马加鞭。

　　这28.78平方公里土地，从最初的“探索有自由贸易区功能的海关特殊监管区”，到“自由贸易园区”，再到现如今的“自由贸易试验区”，名称几经更换，内涵不断加深。

　　而为了这一天，上海已经努力了数年。

　　从隐晦到直白

　　3月27~29日，国务院总理李克强一行在江苏、上海调研期间称，鼓励支持上海积极探索，在现有综合保税区基础上，研究如何试点先行，在28平方公里内，建立一个自由贸易试验区，进一步扩大开放，推动完善开放型经济体制机制。

　　我国现有的海关特殊监管区域主要由保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区、保税港区、综合保税区6类。由于叠加了保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区相关的税收和外汇管理政策，综合保税区是目前我国开放层次最高、政策最优惠、功能最齐全、手续最简化的特殊开放区域。

　　早在1990年外高桥保税区诞生之初，就有了第一轮关于保税区名称对应英文翻译是Free Trade Zone（自由贸易区）还是Bonded Zone（类似保税仓库的保税区）的争议。虽然最终保税区所采用的规范与国际上通行的自由贸易区惯例存在较大差异，但还是使用了Free Trade Zone的译法。

　　随着我国加入WTO，与国际接轨呼声越来越高，全国保税区在区域定位、管理体制、功能定位、设区原则等方面面临挑战。于是不少地方开始提出了向自由贸易园区转型的主张。

　　2002年，当时全国人大常委会副委员长成思危牵头组织对保税区向自由贸易区转型问题进行专题研究，外高桥保税区管委会参与承担其中4个子专题的研究。2002、2003年先后召开保税区向自由贸易区转型研讨会，保税区转型形成广泛共识。

　　2003年12月在青岛保税区举行的“中国保税区管理与发展研讨会”上，成思危称，向自由贸易区转型是我国保税区的发展方向，目前推出保税区向自由贸易区转型的改革试点时机已经成熟，应早日选取改革试点。

　　当时成思危勾画的自由贸易区的目标模式是：境内关外，适当放开；物流主导，综合配套；区港结合，协调发展。

　　与此同时，成思危还建议，将我国保税区向自由贸易区的转型过程分为三个阶段，其中2011~2015年是第三个阶段，任务是加强自由贸易区的建设并改善其管理，力争使我国有2~3个自由贸易区，达到世界一流的水平。

　　2005年之后，包括上海、深圳、天津、成渝地区都向国务院及各部委提交了关于保税区转型自由贸易(园)区的建议。2008年以来，国家发改委、国务院发展研究中心也先后多次到上海、深圳、天津等地进行课题调研。

　　但是，保税区转型自由贸易区事宜，并未形成一致的推动力。

　　直到2009年，中国生产力促进中心协会起草了一份题为《关于中国在浦东建立自由贸易区设想》的报告，时任国务院总理温家宝批示将“自由贸易区”改为“自由贸易园区”，上海打造自由贸易园区的事宜才逐渐“眉目清晰”。

　　近日，中国生产力学会会长王茂林接受《经济参考报》采访时透露，当时是浦东新区政府找到中国生产力学会，希望由学会出面组织课题组，对浦东如何在新一轮开发开放中进一步提高国际竞争力这一课题进行专门研究，最终课题组形成了上述研究报告，并上报给国务院，得到了国务院主要领导的高度重视，并得到了多位领导的批示。

　　但是，上海方面对待此事依然十分低调，也一直回避直接使用自由贸易区来表达转型的方向。

　　直到2011年，上海开始明确提出打造自由贸易园区，而不再使用隐晦的“具有自由贸易区功能的海关特殊监管区域”的表达方式。

　　彼时，上海希望打造的自由贸易园区，范围就是上海综合保税区，也就是现在自由贸易试验区所在的28平方公里。

　　2011年10月在上海举行的“2011年世界自由贸易区大会”，则正式高调地向外界宣布了上海综合保税区要率先转型成为自由贸易园区的“野心”。

　　2010年以来，上海综合保税区一直在融资租赁、离岸贸易、国际贸易结算中心外汇管理试点、期货保税交割等方面进行探索。寄望通过一点一点的改革推进，最终实现自由贸易园区的前景。

　　2013年1月上海两会上，上海市政府工作报告提出，2013年将试点建立自由贸易园区。而上海也向国家相关管理部门提交了在上海综合保税区设立自由贸易园区的申请，并积极协助商务部提交相关试点方案。

　　超出预期的惊喜

　　上海市商务委政策研究室一位专家在近期的一个研讨会上表示，目前获批的自贸区，和上海一开始研究的自贸区，其实是两个概念，中央对自贸区的定位和期望，已经超出了上海的预期。

　　当今年3月底时任上海市市长杨雄面对国务院总理李克强一再追问上海是不是要改革，杨雄回答称上海没要政策，上海要改革时，中国（上海）自由贸易试验区的价值和意义就已经不言而喻。

　　值得注意的是，与2002年中国提出保税区转型为自由贸易区不同，当时中国刚刚加入WTO，需要按照WTO的规则调整自身的行为规范，而现在，WTO框架内的多边贸易规则谈判已经边缘化了，以TPP和TTIP为首的双边和区域性协定谈判占据主导地位，就当量而言，TPP与TTIP一旦形成，将涵盖世界经济总量的70%，中国何去何从，显而易见。

　　而在新一轮国际贸易谈判和规则制定中，服务贸易和投资协定成为核心内容。国际贸易发展的新趋势以及我国当前在对外开放领域的相对滞后，对下一步我国进一步扩大对外开放、参与国际规则制定提出了严峻的挑战。

　　大环境的变化，给了自贸区迅速推进的充分必要理由。

　　而自贸区的名称，最终定为中国（上海）自由贸易试验区。上海WTO事务咨询中心总裁、上海市政府参事室主任王新奎9月12日下午出席华侨银行大厦启用庆典时称，这就说明上海自贸试验区是国家战略。新一届政府推进改革的总体思路和战略安排，将在这个试验区中得到体现。

　　为加快推进中国（上海）自由贸易试验区建设，今年上半年，商务部和上海市成立了联合推进工作小组，组织编写《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》。

　　在上海层面，则召集了16个相关部门研究部署自由贸易试验区总体方案制定工作，并成立市级层面的工作推进小组以及1个总体组和13个专题组，负责制定试验区总体方案。

　　此外，商务部等国家相关部门负责人相继赴上海实地调研，与上海有关负责人、企业、专家深入讨论，在此基础上，商务部和上海市编制了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（征求意见稿），之后又召开国家发改委、工信部、财政部等20多个部门参加的部际协调会。

　　在深入研究并形成一致意见的基础上，形成了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，相关部门会签后上报国务院。

　　上海已经成立了自贸试验区推进工作领导小组，组建了中国（上海）自由贸易试验区管理委员会，具体落实自贸试验区各项改革任务。目前已研究制定了《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》，以政府规章的形式明确了自贸试验区管理机构和相关管理措施，对管理机构职责、投资管理、贸易发展、金融创新、综合监管和服务等重点内容以条文的形式作出了规定。

　　29日下午举行的中国（上海）自由贸易试验区情况说明会上，上海市政府副秘书长、自贸试验区管委会常务副主任戴海波称，下一步，上海将积极承担起建设责任，把自贸试验区作为上海改革开放最重要的一项任务，按照“成熟的可先做，再逐步完善”的要求，探索扩大开放、深化改革的新路子，力争形成一套可复制、可推广的制度体系和监管模式，更好地服务全国。制图/蒋皓明