取消和下放行政审批的项目 必须加强环境监管

　　2013年以来国务院取消和下放若干行政审批项目,这是转变政府职能的重要举措,意义重大。但是,在目前企业环保意识不强、环境监管薄弱的情况下,企业过快投资可能产生严重环境污染问题,必须引起重视,环境监管领域的配套制度建设和能力建设应该同步跟进。

　　陈健鹏 高世楫 李佐军

　　2013年以来国务院取消和下放若干行政审批项目,这是转变政府职能、激发企业活力、促进市场竞争的重要举措。但是,取消和下放行政审批项目,在赋予企业投资积极性的同时可能产生环境污染,这个问题亟须引起重视。必须同步加强环境监管的体制建设和能力建设,提高环境监管的有效性,确保经济发展、环境保护和生态文明建设同步推进。

　　取消和下放的行政审批项目中涉及对生态环境有较大负面影响的项目,在项目“井喷”的背景下可能引发新的环境污染问题

　　2013年5月,《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》发布,取消和下放了总计117项行政审批项目,其中,25项是投资审批项目。有一批项目涉及化工、电力、矿产开发、电网、油气管输等,属于明显的负外部性行业,在开发、生产等环节都有可能造成环境污染,在缺乏有效监管的情况下可能会带来严重的环境污染问题,甚至引发群体性事件。所以,随着审批权的下放或取消,在赋予微观市场主体投资积极性的同时,也埋下了生态破坏、环境污染的隐忧。

　　当前,中国经济下行风险很大,地方政府通过项目投资拉动经济增长的动力很强,中西部地区“大干快上”的愿望仍然十分强烈。在这种背景下,各地的项目投资有可能发生“井喷”,引发新的环境污染和生态破坏。从项目的环境准入来看,根据《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》,取消和下放的行政审批项目的环境影响评价审批都在省级(及以下)环境保护部门。在政府放松监管的同时,必须高度关注由项目投资可能引发的环境污染、环境群体性事件等一系列问题。

　　中国的环境污染问题已经非常严重,环境监管体系存在的突出问题亟待解决

　　——中国环境污染问题非常严重,环境监管面临严峻的挑战

　　近年来,随着工业化、城镇化的快速发展,环境污染形势日趋严峻,特别是与公众健康密切相关的环境问题如大气污染、水污染、土壤污染等问题日益凸显。尽管我国在污染治理上做出了巨大的努力,但仍处在生态环境整体恶化的阶段,环境污染的“拐点”远未到来。乐观估计,主要污染物排放的拐点在2020年左右出现。此外,随着公众环境意识的觉醒,环境群体性事件在近年来呈多发的态势。在环境污染整体恶化、污染排放增加的背景下,中国的环境监管面临严峻的挑战。

　　——中国环境监管体制存在的突出问题亟待解决

　　1.环境监管法治建设相对滞后,法治水平较低。现行环境监管法治建设的问题主要表现在以下几个方面:第一,中国的环境法把环境监管和环境行政等大体等同起来,没有突出依法监管、严格执法的内容。虽然明确了中央和地方各级政府的环境行政主管部门为环境监管的主体,但对环境监管的客体和对象并未在法律上作出明确的规定。第二,一些领域存在立法空白。比如在土壤环境保护、核安全、环境监测、生物安全、重金属和持续性有机物等领域以及“区域限批”等方面缺乏法律或行政法规。第三,对环境违法行为的惩罚力度较小,形成“守法成本高、执法成本高、违法成本低”的状况。环保执法出现“无法可依,有法不依,执法不严,违法不究,选择性执法”的现象。第四,环境污染社会监督的法律不健全。现行环保法律关于公民环境权益、环境损害赔偿和环境纠纷调解处理等规定尚不完善。第五,环境监管的问责机制不健全,约束环境监管者行政决策和行政行为的法律制度不完善,加上社会监督不足,难以形成对环境监管者的有效问责。

　　2.环境监管的组织体系不合理,环境监管难以有效执行。根据现行法律规定,中国实行“分级负责”的环境监管体制。国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作实施“统一监督管理”。县级以上人民政府和环境保护行政主管部门是基层环境监管的主要负责机构,对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。对于跨行政区的环境污染防治工作,由相关地方政府协商解决或由上级政府协调解决。在中央政府层面,环境监管职责分散在不同的部门。

　　在横向上,环境监管部门与行业主管部门之间存在职能交叉且缺乏沟通协调机制,使得工作中经常出现互相推诿或扯皮现象。在纵向上,中央政府对地方政府的环境监管缺乏有效的约束。现行的法律法规体系规定了国家和地方的环境监管权责,将大部分环境监管职责交给了地方,中央只负责统一的监管。根据现行体制,地方环保机构的人事和财政权都在地方政府手中,在环境监管中自然受到当地政府的制约。

　　3.地方政府缺乏环境监管的动力,基层环境监管力量薄弱,导致第一线的环境监管工作困难重重。GDP导向的干部考核制度,促使地方领导过分追求短期利益,忽略或排斥影响区域经济可持续增长的生态环境质量。为了获得更多的经济发展机会,通过各种方式降低环保准入门槛往往成为地方政府招商引资的“优惠条件”。在现行体制下,地方环境监管机构受当地政府的直接领导,上下级环境监管机构之间只是业务上的指导和协调关系,这种体制使得地方环境监管机构在实施行政行为过程中容易受到地方政府不作为和地方保护主义的影响。在发展的冲动下,地方政府、环境监管机构与企业很自然形成“合谋”。在解决跨区域环境问题时,地方政府之间往往互相推诿,甚至纵容“以邻为壑”,从而影响环境监管效率。

　　4.环境监管问责机制不健全,问责不力。环境监管的法律约束机制不完善。1997年刑法修订时规定了“环境监管失职罪”。然而,由于观念的局限性和立法技术等诸多方面的原因,在实践过程中并没有得到认真执行。2013年6月公布的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》,进一步明确了“环境监管失职罪”的范围。近年来,“环境监管失职罪”的判例逐步增加,环境监管的法律约束机制正逐步“做实”。但是,总体上中国环境监管者法律责任制度仍不完善。在实际工作中,环境监管部门难以承担相应的法律责任,相关监管者的责任得不到“追溯”。

　　政府环境问责制有待改进。2006年,环境保护总局和监察部共同发布了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》,规定了环境保护方面的行政问责制。但是,政府环境问责制的规章效力层级低、问责主体范围狭窄、问责力度不强、问责程序不健全。总体上,中国政府环境问责法制化、规范化和程序化水平较低。

　　环境监管的内部约束机制不健全。环境保护部区域环保督查机构在一定程度上有利于强化对地方环境监管工作的监督,有利于防止地方环保部门的不作为。但派出机构对地方政府执行环境监管行为进行监督和问责的职责还不明确。对于政府官员,派出机构也无权对其进行直接问责。

　　5.环境信息公开不足,社会监督水平较低。随着2003年《关于企业环境信息公开的公告》,2007年 《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法(试行)》的实施,中国的环境信息公开制度初步建立,但是中国环境信息公开仍处在初级阶段。有关法律对公民在环境保护中的权利如环境知情权等规定并不明确,也缺乏实际可操作性。

　　在简政放权的同时加强环境监管的若干政策建议

　　从短期看,建议中央政府以公布简政放权方案的方式,发布加强环境监管的政策声明,强调依法实施环境监管的原则,加大对环境违法的处理,加强对监管机构的问责。与此同时,加快制度和能力建设。

　　——加快修订环保法律法规,进一步提升环境监管法制化水平

　　进一步完善环境保护法律法规体系,修订 《环境保护法》并完善其配套法律法规。在法律上明确环境监管的客体和对象,提高环境违法的成本。进一步加强环境监管的法制建设,从提高细化程度入手增强立法的可操作性。

　　合理分配环境监管权限,提高环境执法效力。针对目前存在的环境执法权限分配不合理的现象,尽快修订《环境保护法》等环境保护法律法规,提高《环境监察办法》的法律层级,最大限度地统一环境执法主体。

　　——理顺环境监管体制,完善环境监管体系

　　以外部性作为环境监管职责的划分依据,合理划分地方政府环境监管的边界。对于空气污染、流域水污染、海洋环境污染等外部性较强、不受行政区域限制的污染问题,可考虑设立区域、流域的监管机构,解决跨区域的环境污染问题。

　　完善环境监管组织体系。要保证各级环境监管机构拥有与其职责相对应的编制和经费。加大对环境监管机构的财政支持力度,增强各级环境监管机构的执行力。在地方政府领导的格局下,逐步加强环境监管机构的独立性。可以优先探索环境监测领域的“垂直管理”。

　　——健全环境影响评价制度,完善公众参与环境影响评价制度,严格环境影响评价工作

　　健全环境影响评价制度,严格项目的环境准入。在环评中补充替代方案,用于比较各备选方案的环境影响。健全项目和规划的环境影响评价审批制度,从体制机制设计上提高审批机构的独立性,建立“可追溯”的环评问责机制,加强对评审过程的监管。完善项目环境影响评价全过程监管机制,加强项目实施以后的跟踪监管,保障环境保护措施有效落实,及时启动跟踪评价和后续评价。增强环境影响评价制度的执行效力,提高违法成本,坚决依法追究建设项目“未评先批”、“未批先建”的责任。

　　明确规定公众参与环境影响评价的形式,完善公众参与的法律保障机制,增强公众参与环境影响评价的有效性。完善公众参与环境影响评价相关的法律法规,扩展公众参与环境影响评价的范围,增加参与主体的代表性,实现参与方式的多元化。明确政府和环保部门对公众意见的反馈方式和机制,对公众参与环境影响评价的回应作出具体的规定,确保公众意见不被形式化处理。

　　——完善环境信息公开制度,拓展和完善公众监督渠道

　　完善政府的环境信息公开制度。在修订法律法规时,要明确政府发布环境信息的内容、范围、形式、频次,从法律上健全政府环境信息公开的监督检查制度,明确要求地方政府环境信息公开的具体内容、信息公开的形式、公众申请地方政府环境信息公开的渠道和机制、政府环境信息公开数据的客观性等。

　　完善公众参与的程序性制度,拓展和完善公众监督渠道。通过相应的制度安排进一步规范公众在环境监测评估、环境影响评价中的参与程序,提高政府环境管理的公信力。积极引导和培育环保社团组织发展,加强社团组织的内部治理,发挥环保社团组织的桥梁作用。搭建政府(及其环境监管机构)、公众、企业间环境信息沟通平台,提高公众环境参与的效率。

　　——建立和完善政府环境监管问责制度,加强环境监管督查工作,对环境监管实施严格问责

　　完善政府环境监管责任问责制。从法律法规上进一步明确政府环境监管责任,明确规定政府行政首长以及行政机关的法律责任形式和范围,明确环境行政问责的对象、范围、条件、后果,使政府环境问责制细化和具有可操作性。在修订相关法律时,要特别注意健全政府环境监管责任的法律后果,完善和细化“环境监管失职罪”的有关内容。

　　完善环境监管的内部制约机制和环境监管督查制度,加强环境督查工作。制定《环境监管督查条例》,强化督查体系,完善工作制度,使环境监管督查工作进一步制度化、程序化、规范化。近期,可出台《加强环境监管的通知》,加强对地方政府环境监管工作和新建项目环境准入的检查工作。

　　以公开查处重大环境事故、事件为契机,探索处理类似问题的“标准程序”,树立政府公正执法、严格问责、透明行政的形象。对重大环境事故和重大环境群体性事件,由中央各部门组成调查处理小组,吸收部分专家学者和法律界人士依法进行调查,给民众一个“说法”,有助于树立政府依法行政形象。

　　(作者单位:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所)