深化国有资产管理体制改革的思路

　　邵挺

　　现状和问题

　　十四届三中全会确立了国有资产管理体制和国有企业改革的重大方向和总体设想。经过不断探索和完善,国有资产管理体制和国有企业改革取得很大进展。国有企业公司制股份制改革基本完成。截止到2011年,全国90%以上的国有企业完成了公司制股份制改革,中央企业的公司制股份制改制面由2003年的30.4%提高到2011年的72%。国有资产规模快速扩大。截至2013年2月,国有企业(不包括国有金融类企业)资产累计接近80万亿元。但是,目前国有资产管理体制和国企制度远未“定型”,在职能定位、运营模式、治理结构等方面,仍存在深层次的体制机制问题。

　　1.国有资产职能定位不清晰。国有资产分布行业多、涉及范围广,在竞争性、自然垄断、行政性垄断等行业都有分布。不同行业中的国有资产职能定位不清晰,混淆了“保值增值”、“促进市场竞争”、“公共产品提供”、“服务特定目标”等相关职能,容易出现追求多重职能目标的现象,不利于发挥国有资产在提升国家能力和社会利益最大化中的作用。

　　2.国有资本的真实运营效率和回报率低下。2001年—2010年间,全国国有企业净资产收益率平均为5.4%,仅比五年期银行存款平均利率(3.3%)高2.1个百分点。有研究表明,如果扣除政府补贴和由于行政性垄断所获取的超额利润,2001年—2009年间,国有及国有控股企业平均真实净资产收益率为——1.47%。

　　3.国有经济布局不合理。国有企业大量处于下游竞争性领域。2010年,在国资委统计的124455户国有企业中,基础性行业中的户数占27.47%,一般生产加工行业中的户数占20.38%,商贸服务及其他行业的户数占52.15%。70%以上的国有企业仍分布在一般生产加工、商贸服务等各类竞争性领域中。

　　4.出资人制度和管理层选拔机制不完善。目前许多政府公共管理部门仍掌握大量的经营性国有资产,许多新组建的国企仍以原行业主管部门为出资人。国企管理层的选拔和产生,仍过多依靠传统的体制内组织配置。在有信息披露的47家中央企业中,共有115名高管具有政府工作背景,平均每家企业达到2.45人。

　　改革的主要内容

　　以重新界定职能、国有资产资本化为主线,推动国有资产管理体制改革。

　　1.重新界定国有资产职能。按照提供广义公共产品、提升国家能力、促进社会利益最大化的要求,明确国有资产具有以下四项基本职能:第一类是社会保障职能,重点是为养老、医疗、教育、住房、减贫、社会救助等方面的社会保障职能提供支持;第二类是提供非盈利性公共服务职能,主要涉及基础设施、基础产业中的普遍服务部分;第三类是促进战略性新兴产业稳定、竞争和创新的职能,主要涉及能源、交通、通信、金融等领域;第四类是保障国家安全的职能,主要涉及国防领域。

　　2.完成国有企业的公司制改造,为国有资产资本化创造条件。对尚未实行改制的国有企业,包括国有独资企业和集团公司,尽快实施规范的公司化改造。具备条件的,可实行股权结构多元化或做出上市安排。

　　3.按照不同职能建立一批国有资本运营基金。参照新加坡淡马锡资产管理公司模式,与上述国有资产职能分类相对应,通过划拨现有国有企业股权,建立一批国有资本投资运营基金。根据不同职能的特性,分别制定各类基金的出资方式、经营目标和考核机制。社会保障类基金在控制风险的前提下实现保值增值。

　　4.建立和完善出资人制度和职业经理人制度。根据不同类别基金经营目标的要求,采取相应的出资方式,如社保类基金主要采取分散投资方式,其他类别基金可采取参股、控股以至独资等方式。采取公开招聘、竞争上岗、有进有出等方式,形成具备国际水准的职业经理人制度。

　　5.国资委依据已确定的经营目标和考核机制,对各类基金进行监督管理并任免其负责人。国资委日常工作对国务院负责,定期向全国人大报告工作并接受质询和监督。从中长期看,应形成包括国有资本和财政资金在内的、统一的国家资产负债表,财政盈余可充实国有资本,国有资本也可以弥补财政赤字。

　　改革的突破口和优先顺序

　　1.建立一批具有不同职能的国有资本投资运营基金,是国有资产管理体制改革的突破口。一是有全局影响力。涉及调整国有资本的功能定位、国资委的管理监督职能等重要问题。二是方案较成熟,不确定性和复杂性不高。国内有中央汇金公司等国有金融资产运营公司作为参照物,国外可借鉴淡马锡、主权基金等各类国有基金投资运营的经验。

　　2.国有资产管理体制的改革,按优先顺序,分三个阶段推进。第一阶段(2013年—2015年)有两个改革重点,一是基本完成国有企业公司制改造,实现股权结构多元化,有条件的可直接上市,为下一步国有资产资本化创造条件;二是明确不同行业国有资产的职能分类,在职能分类的基础上,制定国有资产经营模式和治理方式改革方案。第二阶段(2015年—2017年)的改革重点,一是实施新的国有资本运营模式和治理结构;二是编制各级政府资产负债表,将国有资产和财政收入合并,研究两者间的转化关系。第三阶段(2018年—2020年)的改革重点,形成在职能重新界定基础上的国有资产运营模式和治理结构,实现提升国家能力和社会利益最大化的目标。

　　(作者单位:国务院发展研究中心)