改革行政审批制度是理顺政企关系的突破口

　　调查发现,企业认为理顺政企关系是下一步深化经济体制改革的重点。结合问卷与调研,我们将企业反映的政企关系问题总结为6个方面:行政审批、政府歧视、政府职能、政府诚信、政府干预和地方保护。针对6个问题,提出理顺政企关系的政策建议:一是将改革行政审批制度作为突破口;二是创造公开、公平、公正的市场环境,建立面向所有类型企业的服务体系;三是做实服务、强化监管,充分发挥行业协会的作用;四是还清旧账,履行政府承诺;五是进一步实现政资分开、政企分开,完善法律和政策环境;六是通过改变地方政府政绩观,破除地方保护。

　　赵昌文 周健奇

　　国务院发展研究中心企业研究所通过调查发现,企业认为理顺政企关系是下一步深化经济体制改革的重点。结合问卷与调研,我们将企业反映的政企关系问题总结为6个方面:行政审批、政府歧视、政府职能、政府诚信、政府干预和地方保护。针对6个问题,提出理顺政企关系的政策建议:

　　——将改革行政审批制度作为理顺政企关系的突破口

　　一是改革行政审批制度的重点在于减少审批事项、规范审批程序、下放审批权力、提高审批效率。对于“在行政审批中最需要改进的”问题,56.3%的企业认为是“提高审批效率,落实限时办结制”。48.9%的企业认为需要“减少审批层级,明确各级部门审批权限”;36.2%的企业认为需要“增加关于审批标准和流程的透明度”;34.8%的企业认为需要“减少审批事项,放松管制”。

　　二是重新梳理审批事项,对众多非重点领域、非数额巨大项目尤其是涉及企业投资等常规经营内容的审批,由核准制改为备案制。对鼓励类项目的审批应逐步放开,实现对企业投资的事前引导、事中服务和事后追责,尊重企业的市场主体地位,不再出现企业因为审批丧失投资机会以及投资前被限制、投资时被控制、投资出现问题后无人负责的情况;对备案项目实现真正意义上的“存档备查”,而不是以不符合规划目标等借口干预企业战略决策。

　　三是明确政府审批职权,不能让审批替代法律,更不能超越法律。政府应将审批与法律手段相结合规范企业行为,企业出现问题交由法律解决,而不能因为怕企业违规就利用行政手段一概禁止;将集中于中央政府的审批权限下放地方,明确地方政府的权力与责任,减少其权力“寻租”空间和“上有政策、下有对策”的操作空间,同时也能减轻中央政府的工作压力。

　　——消除政府歧视的重点是创造公开、公平、公正的市场环境,建立面向所有类型企业的服务体系和公平的法律体系

　　一是淡化所有制差别。尽量淡化不同所有制经济在制度和政策上的差别,实行“国民待遇”和“一视同仁”;政府决策和政策执行的重点应突出强调 “非禁即入”,强化标准管理,废除所有制限制;政策执行和政府决策的标准应突出强调以企业实力和行业发展前景为考量,在政府各类政策中,尤其是准入政策,要坚决避免出现因所有制不同而限制进入的条款。

　　二是清理限制性政策。加快清理已有的各种限制性政策,打破行业不公和地区封锁。

　　三是建立全范围服务体系和公平的法律体系。政府出台政策要充分考虑不同所有制企业和不同规模企业的诉求,服务体系要覆盖所有类型企业。将法律作为企业抵制不公正待遇的重要手段,建立“平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”的法律体系。

　　——转变政府职能的重点是做实服务和强化监管,要充分发挥行业协会的作用

　　一是以“服务企业发展为目标”转变政府宏观管理方式。各级政府部门将工作重点从管理和控制企业转变为帮助企业,由企业“跑”变为政府“办”;政府在办事过程中要及时关注企业需求,灵活调整规则和程序,做到政府职能转变与企业发展同步,增强政府的服务能力;建立政府和企业之间的固定沟通渠道,对企业反映的政府职能缺位、越位、不到位的情况和由于政府部门间职责不清致使问题久拖不决的情况要及时处理并反馈,解决企业 “投诉无门”的状况。

　　二是政策的制定和调整要充分尊重并听取行业和企业意见。不能走形式,要明确规定政策的制定必须有行业和企业代表参与;政策出台后,要有标准、细则等配套政策同步跟进;中央政府各部门、中央政府与地方政府、各地方政府之间的政策要建立相应的协调和监督机制;要建立政策执行结果的评价反馈机制,对于出现的共性问题,要及时调整或取消。

　　三是整合政府信息资源,建立涵盖政府体系的公共信息服务平台。及时发布各类指导性信息,包括政府各类政策和细则、宏观经济形势、境外投资政策和环境、国内各地区招商引资政策、行业预警等信息,为企业决策提供参考。

　　四是加强市场监管力度。政府监管的重点应强调规范,在国家法规和政策的统一框架下规范企业经营行为;同时加大惩罚力度,增强法律的威慑力。关于“提高政府市场监管能力的重点”问题,63.3%的企业认为是“转变政府职能,减少行政干预,增强监管独立性”。不同所有制、不同规模企业选择此项的比例均高于50%。

　　五是重视行业协会的发展。明确定位协会为企业服务的职能,规范协会行为,引导其自律发展;重视协会代表企业反映的问题,与协会在政策制定与执行、标准制定等方面合作,借助协会的组织能力和协调能力提高政策的执行力。

　　——提升政府诚信度的重点是还清旧账、履行承诺

　　解决企业稳定预期的关键是保持宏观经济政策的连续性和稳定性;要集中力量摸清政府拖欠情况,包括被拖欠主体、拖欠事项和事由、拖欠金额、偿还能力等,出台专门政策解决此类问题,以维护政府形象、保护企业利益。

　　——避免政府过度干预企业的重点是进一步实现政资分开、政企分开,完善法律和政策环境

　　放宽市场准入,还企业自主决策权;完善法律法规,加强司法程序的透明度,防止司法随意性;同时,鼓励企业在面临政府过度干预时,以法律、法规条款和科学的决策程序应对,充分利用舆论的力量,而非一味被动接受。

　　——破除地方保护的重点在于改变地方政府绩效观

　　对本地产品进行保护只是地方保护的外在形式,地方保护的主要原因在于保护地方税收和提高政府经济绩效,共有83.6%的企业选择这两项。针对此现状,中央政府应全面综合考评地方政府的工作绩效,引导其改变当前绩效观,将注意力从 “比数据”、“拼规模”、“造形象”转向 “比服务”、“拼实力”、“促创新”;让地方政府逐步意识到要充分发挥外来企业对本地产业结构优化、产品升级、技术和管理创新、员工素质提升等方面的带动作用,而不能将外来企业简单定位为与本地企业抢市场、抢资源。同时,要改革目前地方与中央的利益分配格局,让地方政府有更多稳定的收入用于区域发展而无需与外来企业争利。

　　(作者单位:国务院发展研究中心企业研究所)