理顺政企关系是下一步深化经济体制改革的重点

　　国务院发展研究中心企业研究所针对“企业对进一步理顺政企关系、全面深化经济体制改革的看法和建议”进行调查,结果显示:70.7%的企业认为,下一步深化经济体制改革的关键环节和重点领域是理顺政企关系与转变政府职能。其中,17.7%的企业将其作为首选。该项在全部9项改革任务中列第2位。在实地调研中,企业对理顺政企关系的诉求也非常强烈。企业反映的“政企关系”问题有些已存在多年,有些则产生于新形势下。因此,政企关系是一个老话题,但常说常新。

　　赵昌文 周健奇

　　国务院发展研究中心企业研究所在调查中发现存在的问题主要有:

　　——行政审批事项多、效率低、困难大

　　一是事项繁、时间长、费用高、程序不科学。“近三年,企业平均每年向政府申报、审批项目数量”17.67个,企业认为“不必要的审批事项”比例平均为21.2%,遇到的最长审批时间平均为171.35天,审批部门平均为5.67个,涉及审批程序平均为9.40道。例如,管理互联网企业的部门多达22个;整个审批过程需要交纳若干费用,如环评费、节能评价费、评估费、可行性研究费、报告制作费等;外资企业每到一地投资都被要求注册新公司或办理资质;参与审批的多个部门资料要求不统一、资格不互认,申报企业每到一处都要重新认证、重新准备资料;企业每次增资都需要办理工商变更,相关部门要求所有股东必须到场等等。

　　二是核准制与审批制基本没有区别。第一,核准项目多、标准严、备案难度大,直接影响到企业的决策效率,企业往往因此丧失好的投资机会;第二,核准部门权力过于集中。

　　三是与一般企业相比,境外投资与国有资本投资审批更难。审批制度在一定程度上扭曲了审批初衷,一方面出现大量政府部门借审批干预企业、保护本地企业等情况,另一方面阻碍了我国市场化进程,将市场风险转化成政府风险。

　　——仍然存在所有制、规模和地域歧视

　　一是在政策执行过程中存在障碍。一些民企认为,非公有制经济的提法本身就包含了“歧视”;另外,地方政策与中央政策经常不一致,企业在政策执行中面临不公正待遇,遇到“地方小政策”制约。

　　二是民企和外企受到市场准入限制。民企在一些重点领域的市场准入门槛高,银行融资难度大且成本高;外企在中国投资遇到最多的“歧视”问题是许可证限制。

　　三是中小企业在与政府合作中处于弱势地位。中小企业尤其是民营中小企业在与政府部门,主要是地方政府的合作过程中处于弱势,对政府制定的合作规则只能被动接受。例如企业与政府签订项目合作合同后,政府还要进行土地招拍挂。关于“当前土地、矿产等资源配置存在的主要问题”,52.9%的企业选择是“政府主导且有选择性的配置导致机会不公”。40.7%的企业认为“大企业容易获得,小企业较难”。

　　——政府职能缺位、越位、不到位

　　一是政府市场监管作用没有充分发挥。关于“政府市场监管能力在促进企业公平竞争方面所起的作用”,50.6%的企业认为“作用有限”,33.6%的企业认为“缺位、越位、错位严重,该管的不管,不该管的管太多”。

　　二是政府服务职能不到位。政府该承担的服务职能或缺失或转嫁给企业,导致企业运营成本增加、风险加大。例如企业认为,政府对于企业承担的公益性业务要“敢于担当”。还有很多企业认为,政府在信息引导、科技创新、问题解决等方面应有进一步作为,包括发布行业预警信息、解决产学研信息不对称和企业反映实际问题等。

　　三是政出多门、关系复杂。在调研中,不少企业反映经常遇到中央各部门之间“政策相互打架”的情况,主要体现为政策不一致甚至相互矛盾。例如一些地区存在发展改革委规定的外商投资奖励类项目,却被省发展改革委定位为限制类的情况。

　　四是政府出台的各种企业支持政策存在不少问题。在参与调查的所有企业中,“近三年平均每年获得政府各类资金支持、财政补贴、税收减免与返还等占营业总收入的比重”平均为4.20%;“企业为此支付的成本占实际得到补贴的比例”平均为17.87%;关于“对政府补贴的看法”,97.92%的企业选择了“增强补贴透明度和公平性,强化监督管理”,比位列第2的“优化补贴结构”高出10.1个百分点;关于“政府通过各类专项补贴来扶持企业的方式存在的主要问题”,54.8%的企业认为是“无法及时获取各类政府补贴信息”。

　　五是行业协会的作用没有很好发挥。关于 “行业协会难以发挥作用的主要原因”,70.56%的企业认为最重要的是 “行业协会的职能定位不清楚”,也有相当比例企业认为,行业协会有政府背景,“政府职能转变不到位,行业协会发挥作用的空间不大”。同时,很多企业反映,一些行业协会缺乏自律,不能维护企业的利益。

　　——政府诚信不足、政策变化快

　　“政府缺乏诚信”、“政策变化频繁,企业缺乏稳定预期”是实地调研中企业反映强烈的问题。主要表现在:

　　一是地方政府承诺不兑现。地方招商引资政策中的优惠条件、政府面向企业承诺的事项都很明确、很具体,但企业投资之后政策变化大,优惠政策很难落实到位、承诺的基础设施配套等事项经常不能兑现。很多企业反映,政府采购存在“霸王条款”、付款不及时等问题。

　　二是一些政府部门拖欠企业工程款或垫付款。

　　三是国家宏观经济政策变化快,企业没有稳定而准确的预期,经常无所适从。调查中,60.9%的企业在回答 “政府在宏观调控和经济管理中存在的突出问题”时,选择了“政策变化频繁,企业缺乏稳定预期”,其中,48.1%的企业将其作为首选。

　　——政府干预手段多、随意性强

　　调研中,企业反映政府干预企业日常生产、经营活动的情况较为普遍,干预手段多、随意性强。关于“政府在宏观调控和经济管理中存在的突出问题”,企业选择排第2位和第3位的分别是“过度使用行政手段干预企业,如准入、退出、资质审查、限产、限价等”和“产业发展规划、计划等,形成了新的行政干预”,分别占60.82%和39.11%。此外,关于“企业在融资中遇到的主要困难和障碍”,80.18%的企业认为是“IPO、再融资和发债审批等行政干预过多,市场化程度低”。政府干预企业的具体问题表现为:

　　一是政资不分、公益性与经营性不分。地方政府要求本地效益好的企业兼并重组效益不好的企业,或是主导企业间的整合重组。例如,地方国企实施的重组并购往往带有较强的政府意志,有时就是地方政府为“消灭”本地亏损企业而要求国企并购。另外,一些地方政府还会以许可证等准入政策影响企业的发展战略,尤其是投资战略;将具有公益性质的项目交由企业建设和运营。

　　二是司法随意。地方司法部门“长官意识”较强,对企业形成干预。

　　——地方保护虽有明显改善但手段更多

　　调查中,关于“企业遇到的地方保护”,66.8%企业认为最主要的是“政府对本地产品进行保护”;关于“地方保护近年来是加重了还是明显改善”,76.5%的企业认为“明显改善”;关于 “地方保护产生的主要原因”,58%的企业选择 “保护地方税收和就业”。地方保护的主要问题在于保护的手段越来越多,地方政府采取许可、质检、备案、股本比例限制、优惠政策等行政手段保护本地产品、本地市场和本地资源,影响跨地区发展企业的产品销售和项目投资。

　　(作者单位:国务院发展研究中心企业研究所)