如何让地方政府走上 “阳光”融资之道

　　从2011年至今,国家审计署围绕着“融资平台公司”对全国地方政府性债务已实施了三次大的审计活动,政府监管层开始对“融资平台公司”进行清理整顿,学术界也开始对“融资平台公司”的种种弊端进行“鞑伐”。在某种意义上,“融资平台公司”只是特定制度环境下产生的一个“畸形儿”,仅仅将矛盾对准它或围绕它做文章,并不能从根本上化解地方政府的债务风险问题。除要进一步改革现行的财税体制外,更重要的是修改或制定相关的法律,建立规范化的地方信用市场,赋予地方政府市场融资主体的资格,让其走上“阳光融资”之道,才是正途。

　　陈新平

　　一、地方信用市场的内涵及我国地方政府的融资行为

　　地方信用市场是整个金融市场的一个子市场或细分市场,专门为地方政府及其所属机构提供融资服务的制度安排。

　　地方信用市场是地方政府为履行其公共服务职能,实现经济社会发展目标,依自身的财力及信用为保证,通过金融手段筹集资金的场所。地方信用市场是整个金融市场的一个子市场或细分市场,专门为地方政府及其所属机构提供融资服务的制度安排。在国际上,地方信用市场也称为市政信用市场,其资金融通有两种最基本的模式:一是银行信贷融资模式。主要以开发性银行或商业性银行贷款的形式为地方政府提供融资服务,这种模式主要流行于西欧诸国。二是市政债券融资模式。主要以公开发行中、长期债券的方式为地方政府提供中长期建设资金,这种模式主要盛行于北美各国。

　　在我国,地方政府的借贷行为是被现行法律、法规所禁止的(中央政府特许的除外),但地方政府利用“融资平台公司”变相举债又是普遍存在的客观现象。对于地方政府的融资行为,何以有禁不止?简单地分析,可归结为历史和现实两个方面的原因。就历史而言,1994年的分税制改革虽使地方政府开始有了自身的税收权限和收入来源,也借此形成了地方政府相对独立的信用基础,但此次税制改革并不彻底,只是在中央政府和省级政府之间作了事权与财权的相对划分,而省及以下层级政府之间的事权与财权并没有得到明确地界定。同时,在现行政府间财政关系的形成过程中,还出现了事权逐级下放,财权逐级上收的问题。“事权”与“财权”的严重错配,是导致各级地方政府收支缺口不断扩大的重要因素之一。在公共服务呈刚性需求的背景下,地方政府通过负债融资来弥补支出缺口就成了无奈之举。就现实而言,在我国目前加速推进城镇化的过程中,地方政府是落实中央决策、执行具体任务的主角,面对数以万亿计的城镇基础设施投资需求,仅靠现有的财力,显然孤木难支。经由“融资平台公司”,并遁身其中,又成了各级地方政府的不二选择。

　　多年来,我国地方信用市场一直处于合理但不合法的尴尬境地,活跃其中的各类“融资平台公司”只是地方政府的“替身”而已,资金的真正需求方是各级地方政府及其所属部门。作为地方政府融资的一项制度“创新”和手段,大多数“融资平台公司”虽解决了地方政府在支出上的燃眉之急,但由于其并非传统意义上的法人企业,既无稳定的市场化业务,也无切实可行的商业运营模式,在举债的过程中,又存在着不规范、不透明等问题,容易导致地方政府债务规模的迅速膨胀和隐性债务风险的急剧攀升,所以,“融资平台公司”的行为多为人们所诟病,也为地方信用市场的长期健康发展埋下了隐患。如何为地方政府融资正名?如何规范地方政府融资行为?如何引导地方信用市场规范的发展?需要从制度层面加以思考。

　　二、地方信用市场发展与地方政府的融资主体地位

　　规范地方信用市场发展首先需要为地方政府融资行为正名,并赋予其融资主体的地位。

　　地方政府的内在融资需求与地方信贷市场的规范发展二者之间是相辅相成的,前者是后者存在的基础和前提,后者是前者得以满足的根本和保障。没有地方政府的融资需求就没有地方信贷市场存在的必要,而没有地方信贷市场的规范化发展就不能实现地方政府低成本、透明化、可持续性的融资。然而,根据《贷款通则》、《预算法》、《担保法》等现行法律制度的规定,在我国,各级地方政府并不具备市场融资主体的资格,其既不能像企业法人、自然人等市场主体那样直接举债融资,也不能替他人的融资行为提供担保。随着政策体制的变迁及经济社会的快速发展,这些禁止性规定与当前形势的发展变化不仅严重失调,而且还产生了巨大的矛盾冲突。

　　首先,在现代财政分权体制下,越来越多的公共产品需要由地方政府来提供,众多基础设施的投资责任也需由地方政府来承担。在增加地方政府事权的同时,理应增加地方政府的财权。除通过税收途径筹集财力外,地方政府还应被允许通过举债的方式来弥补其支出缺口。其次,当前我国正处于城镇化加速推进期,根据有关研究,仅“十二五”期间由城镇化催生的地方政府公共投资规模就达30万亿元人民币。如此巨额的地方公共投资需求,恐难单靠财政渠道来满足,还需要借助金融渠道来弥补地方政府的财力缺口。最后,经过30多年的快速发展,我国经济增速已由两位数时代进入一位数时代,地方政府财政收入的增幅开始回落,但财政支出的增幅却没有同步降低,其支出压力会随时间的推移而增加。事权与财权不对称严重地制约了地方政府职能的履行,亟须对既有的法律框架作出相应的修正和调整,允许地方政府正大光明地举债融资。因此,规范地方信用市场发展首先需要为地方政府融资行为正名,并赋予其融资主体的地位。

　　三、地方信用市场规范化发展的措施建议

　　走上“阳光”举债之道,除从法律上给予地方政府举债融资的主体地位外,还要积极拓宽直接融资渠道,同时进一步创新融资机制。

　　(一)建立地方政府举债融资的审批监管机构

　　由于地方政府债务与国家财政投融资体制高度相关,不仅涉及财政预算,还涉及政府投资,以及债务审计与证券监管等一系列问题,建议在国务院的领导下,由财政部牵头组建包括财政、发改、审计、银行、保险、证券监督等部门在内的“地方政府债务监督管理协调委员会”(简称 “地债协调委”),并下设“地方政府债务监督管理协调委员会办公室”(简称 “地债协调委办公室”),作为“地债协调委”的执行机构,挂靠财政部。“地债协调委”是地方政府举债融资的审批监管机构,负责拟定相关法律法规、核准地方政府举债融资额度、监督地方政府债券的发行与交易等。

　　(二)明确地方政府举债融资的主体资格

　　为了控制地方政府债务风险,可将地方政府举债融资的主体暂限定为省级政府或副省级城市政府。随后,在总结当前“地方自行发债试点”实践的基础上,逐步完善相关法律、法规,按照“一级政府、一级举债权”的原则,将地方政府举债融资的主体扩围至所有层级的地方政府,但某级地方政府最终是否具有举债融资的资格还需 “地债协调委”的审定。

　　为了便于审定地方政府的举债资格,可依照地方政府的财政收入能力或潜力,将其划分为三大类别:第一类指有很强的财力,无需外部力量 (如债务担保或增信等)的协助,仅凭自身的信用,就能在金融市场上获得商业贷款或发行债券的地方政府;第二类指有可预期的、稳定的、充分的财政收入,但需借助外部力量提高信用级别后,才能在金融市场上获得商业性资金的地方政府;第三类指财力薄弱,也无力开拓更多财源,举债融资不仅无益于上述问题的解决,还可能使问题进一步恶化的地方政府。其中,第一类和第二类地方政府应给予举债融资的资格,让其直接进入地方信用市场,通过商业化途径获取资金。而对于第三类地方政府,不应给予举债融资的资格,应通过上级政府的转移支付、政策性金融机构贷款,以及国外官方发展援助等途径获得相应的资金。

　　(三)允许地方政府多渠道举债融资

　　为了规范地方政府融资行为,使其走上“阳光”举债之道,除从法律上给予地方政府举债融资的主体地位外,还要积极拓宽直接融资渠道,大力发展市政债券市场,让地方政府有更多融资渠道可选择。另外,在多元化的融资渠道建立之后,还需要进一步创新融资机制,使这些渠道能为所有符合条件的地方政府所用。一般而言,不是所有的地方政府都适合在债券市场上融资,尤其是对所辖人口少、经济总量有限的地方政府而言,发行债券的成本就会很大。但通过设立债券银行,发行集合债券(即由若干地方政府共同发债),再将募集的债券资金转贷给相应的地方政府,由此,既可达到利用债券市场融资的目的,也能摊薄每一个地方政府的融资成本。

　　(四)审定地方政府的举债融资额度

　　中央政府对地方政府的年度举债规模实施总额控制,同时,采取“自下而上”与“自上而下”的双向原则最终审定某一地方政府的年度举债融资额度。

　　一是“自下而上”定总额。首先,地方人民代表大会是地方政府举债的审查和监督机关,应依据地方经济发展前景、财政收支状况等审查当地政府提交的举债计划。地方政府将同级地方人民代表大会批准的举债计划逐级上报。其次,国务院根据地方政府上报的举债计划,结合当年国家宏观经济调控总体要求及国家财政收支总体评估情况,确定年度地方政府举债总额,报经全国人民代表大会批准。

　　二是“自上而下”划限额。国务院根据全国人民代表大会批准的年度地方政府举债总额,划定和下达各省限额,然后省级政府再根据各地方政府申请的发债额度,并结合地方经济社会发展的实际需要及偿债能力,最终划定某一地方政府的年度实际举债限额。

　　(五)明确界定地方政府债务资金的使用范围

　　地方政府既可举借短期债务资金(1年期及1年起以下的资金),也可举借长期债务资金(1年期以上的资金),前者称经常性项目负债,后者称资本项目负债。为了控制地方政府债务风险,应对这两类债务资金的使用予以严格的区分和限定。

　　一是对短期债务使用的限制。理论上,地方政府的经常性支出应用其经常性收入来满足,并应保持收支平衡,不能出现赤字。但对于经济实力强,财务制度健全的地方政府,应给予其一定灵活性,允许通过举借短期债务的方式弥补暂时的支出缺口。短期债务资金仅能用于弥补地方政府经常性项目支出的不足,且这类债务必须在其发生的财政年度末就要予以清偿,避免累积成长期债务。为了便于控制短期债务的水平,可将其限制在当年政府经常性预算收入的一定比例内。

　　二是对长期债务使用的限制。长期债务资金只能用于资本性项目的支出或城乡基础设施建设,禁止用于弥补经常性赤字,更不得用于金融市场上的套利投机。

　　(六)规范地方政府债务的信息披露

　　通过公开发行债券的方式筹集资金时,地方政府需要向社会披露资金的募集规模、期限、利率、运用,以及偿还方式等信息。信息披露的主要目的,一是保护债券持有人或投资者的利益,只有掌握充分的债务人信息,投资者才有可能做出明智的决策;二是发挥市场配置资源的基础性作用,通过市场定价机制将稀缺性资源导向使用效率高的部门。

　　在国际实践中,信息披露的要求可能源于以下任一种方式:中央政府法令;证券市场监管规则;借贷双方合同的约定;市场惯例。在我国,由于政府一直是推动金融市场发展的主导力量,所以,任何公开发行债券的行为,其信息披露的要求只能源于前两种方式,即信息披露是强制性的。为了规范地方信用市场的发展或地方政府债券市场的发展,应制定地方政府债务信息披露指引,明确信息披露的主体、对象、频率,以及内容等。

　　(七)制定地方政府债务偿还保障机制

　　根据“谁举债、谁偿还”的原则,地方政府应通过以下多种渠道建立债务偿还保障机制:一是设立“偿债准备金”机制。将“偿债准备金”存入独立的账户,与地方政府的其他财政资金分账管理,用于到期债务的偿还。二是设立“转移支付截留”机制。将来自于上级财政的转移支付款项、补助资金、共享税收入等存入独立的账户,置于第三方处。当地方政府出现违约、不能偿还到期债务时,债权人有权直接从此账户中提取资金。三是建立地方政府债券保险制度。

　　(作者系财政部财政科学研究所金融研究室研究员)