协同推进新一轮市场化改革

　　主持人 周子勋

　　十八届三中全会即将于今年11月召开,市场对于中央的新作为翘首以盼。早在7月23日,中共中央总书记习近平在湖北省武汉市主持召开部分省市负责人座谈会,征求对全面深化改革的意见和建议时强调,必须以更大的政治勇气和智慧,不失时机深化重要领域改革,攻克体制机制上的痼疾,突破利益固化的藩篱,进一步解放和发展社会生产力,进一步激发和凝聚社会创造力。习近平从六个方面提出了全面深化改革需要深入调查研究的重大问题。

　　本期圆桌论坛围绕这些问题展开深入讨论,邀请到的嘉宾是:财政部财政科学研究所副所长刘尚希、中国经济改革研究基金会国民经济研究所副所长王小鲁、国家信息中心中经网总经济师仲武冠。

　　建立全国统一的市场体系迫在眉睫

　　中国经济时报:习近平总书记从六个方面提出了全面深化改革需要深入调查研究的重大问题。其中第一点尤为重要和关键。中央高层提出建立全国统一市场有何时代背景意义?

　　刘尚希:我认为,如果让市场在资源配置中发挥基础性作用,那么全国统一公平的市场是基础性条件。市场配置资源的基础性作用要发挥,一个公平统一的市场是前提。从这个角度来说,完善社会主义市场经济体制是至关重要的,是完善社会主义制度的基础性内容。从当前情况看,市场体系的建设大有进步,主要体现在商品市场方面。但也并不完善,商品市场在区域之间仍有行政性的保护,不同形式的保护依然存在。尽管在1994年分税制改革之后这种现象大大减少,但并没有完全消除。从要素市场来说,问题就很多了。

　　第一,在要素市场中,资源性产品价格一部分是由政府部门控制的,没有形成全国统一公平的市场。获得资源性生产要素的机会也是不公平的,其市场规则并未真正形成。资源性生产要素归谁所有不是问题,关键是资源性生产要素进入市场的公平性。

　　第二,要素市场中最重要的是资金市场。城乡之间的融资,实际上没有形成一个统一的市场。在区域之间也很明显,存在市场分割问题。这其中除了有市场发育程度的差异所产生的影响,更多的是非市场因素。债权融资、股权融资和信用贷款等,其中都有大量非市场因素的影响。就此来看,资金市场并没有形成全国统一公平的市场。

　　第三,从劳动力来看更是如此,受限于户籍管理制度,没有形成全国统一的劳动力市场。

　　从个人来说,没有稳定的工作和收入,不能积累劳动技能和经验,对家庭也有很大的风险;从企业来说,成本付出很大,企业没有稳定的劳动力,经常处于招工的状态,培养不出熟练的劳动力,那么企业的劳动生产率很难提高;从整个社会来说,由于劳动力流动性过大的状态,导致宏观效率低,潜在增长率下降。大量劳动力处于流动打工的状态,导致劳动力这个最重要的生产要素供给不稳定。

　　这些都是造成经济增长效率难以提高的重要方面,也与劳动力市场没有建立全国统一的市场相联系。而劳动力这个特殊的生产要素跟社会方面的问题连在一起,不是纯粹的经济问题,如社会保障、公共服务,尤其是进城打工者子女上学的问题,还涉及到农村大量留守儿童教育的问题。这些人都是未来的劳动力,他们能不能成为有效的劳动力供给,都与社会改革联系在一起,尤其是与社会人口管理体制的改革直接相关。

　　劳动力市场不公平,怎么做到同工同酬?至今我们有编制内、编制外,有行政编制、事业编制。只要有编制,就不会有同工同酬,由此造成劳动力市场同工不同酬的不公平现象。这也是社会不公平的重要方面。

　　从这个角度来说,社会人口管理制度怎样加快改革,不仅仅是户籍制度的改革,编制管理体制的改革也非常重要。怎样从“编制管理”转变到“岗位管理”,真正实现同工同酬,减少编制对人的束缚,这对促进教育、医疗卫生多元化的发展以及科技创新都有很大影响。户籍、编制不同,各方面的待遇也就不一样。这就造成劳动力市场不公平,既是经济不公平,也是社会不公平。

　　因此,我认为,目前资源性要素、资金或资本、劳动力这三方面怎样真正取得进展,实现优化配置,这涉及到经济体制,尤其是价格体制、金融体制,以及社会管理体制,还有政府的编制管理体制等诸多方面,这些问题解决不好,全国公平统一的市场就难以建立,资源配置效率就难以提高。

　　王小鲁:中国过去的改革在市场化方面取得了重要进展,这也是过去三十多年经济快速发展的最主要原因。但至今并未形成一个健全和统一的市场体系。有些领域政府对市场管制和干预过多,政府配置资源取代了市场配置资源,影响了市场机制的正常发挥,常常导致垄断、腐败和寻租行为,滋生既得利益,导致低效率和不公平的分配。这已经成为进一步发展的严重障碍。当前进一步推进市场化改革,形成公平竞争的市场环境,有重要的意义。

　　仲武冠:2011年以来,我国经济开始进入下行通道,GDP增速从9.3%下降为2012年的7.8%,预计2013年增速将进一步下降为7.5%左右。同时,实体经济结构失调、公平正义不足、不可持续发展等问题频频暴露,已经出现明显放缓趋势。综合起来,这些问题都说明,我国社会主义市场经济体制急切需要建立全国统一的市场体系。

　　为了进一步推进实体经济发展,就必须在全国范围内针对干扰市场效率发挥作用的财税制度、金融要素以及行政管理体制等各种制约因素加以改革与优化,然后形成全国统一的大市场环境,以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,从而推动我国经济发展方式的成功转型。

　　三大基础性改革亟待突破

　　中国经济时报:习近平总书记强调,全面深化改革要处理好五大关系,其中提到要处理好整体推进和重点突破的关系。对此,各位是怎么看的?

　　刘尚希:我觉得,现在的改革跟以往有很大不同,就是经济问题、社会问题和政府自身问题交织在一起,单纯拎出一个方面进行改革都很困难。当前的这些改革越来越系统化和复杂化,这也要求进行系统性改革,协同推进。否则,可能一点都改不动。人们常说,关键在于政府改革,这涉及到行政体制。但是政府改革实际上是为经济改革、社会改革服务的,经济改革、社会改革需要什么样的政府改革,这个很重要。政府改革不能自己给自己提出任务。比如刚才说到的人口管理,这属于社会改革,涉及到编制的问题就属于政府改革,这都涉及到政府部门的权力和利益,对其改革的要求来自于经济方面、社会方面。要不然,政府改革就没有方向。政府职能转变是非常具体的,需要一点一点进行调整,调整的依据来自于经济效率提高和社会公平实现的要求。

　　我认为,社会改革的突破口是重点抓人口管理体制。因为人口是基础数据,而人口由过去的静态变成了现在的动态,如果政府不能有效地掌握人口变化,那就不可能有效地提供公共服务。过去在静态的条件下是“人找公共服务”,按照户籍所在地的方式去提供公共服务。现在人口是流动变化的,应当是“让公共服务去找人”。可人在哪?有多少?得有人口数据。没有这些基础数据,社会保障体制改革在具体操作上就成问题了。在社会改革中,人口管理体制改革是基础性的改革,这个问题不解决,很多事情很难推进。

　　还有编制管理体制改革,从编制管理变成岗位管理,这也是基础性的改革。很多的社会精英是受编制管理的,除了行政机关,还有教育、医疗卫生、科研、文化、传媒等,其人员配备、薪酬体系、社保待遇等都与编制连在一起。在这些行业单位,实际上还有大量的编制外人员,其待遇并非一样,形成了事实上的双轨制。编制成为户籍之外的另一种社会身份。其对经济、社会造成的负面作用越来越大。起源于供给制的编制管理体制亟待改革。

　　再一个就是产权制度问题。前面谈到的资源性要素市场,其基础是产权制度。我国的公共产权制度改革是没有完成的。公共产权不仅仅是基础性的问题,而且是社会主义基本经济制度的核心内容。现在的“土地财政”,实际上就是公共产权改革不到位所造成的。现在主要靠过去做法形成的习惯,用地方行政权力代行了国家财产权利。地方为了招商引资,廉价地处理国家所有的资源要素,拿资源要素去补贴投资者,这扭曲了市场,导致资源错配,也造成了社会的不公平,同时带来了大量的寻租机会。在这种环境下,腐败不由自主地就产生了。

　　上述这些都是基础性的问题。我认为,如果这三个方面有所突破,那么无论对促进效率提高,对推进社会公平,还是对反腐,都有极为重要的作用。

　　王小鲁:长期以来,行政管理体制改革严重滞后,现行行政管理体制在诸多方面不适应市场经济的要求,不利于维护社会公众利益,积累了很多问题,迫切需要改革。最根本的是要通过体制改革,把政府职能转变到为社会公众服务、为市场服务的轨道上来。这需要依法行政、公开透明、建立制度约束,并通过民主监督机制保证政府履行其公共职能。靠法制和民主、靠制度来防止腐败。

　　仲武冠:推进全国统一市场体系建设所面临的最大问题在于行政体制条块分割,而解决这个问题显然是需要下放更多微观层面的经济审批管理权限,创造更加优良的经济环境,调动微观经济体的活力。因此,必须选择一个重点突破口加以试验,然后在试验成功之后向全国推广实施。

　　上海市的行政管理体制改革一直走在全国的前列,同时上海市又具备活跃的民营经济发展环境。以中国(上海)自由贸易试验区作为我国行政管理体制改革的试验田和改革的突破口恰恰体现了我国全面深化改革中必须处理好整体推进和重点突破关系的一个有益尝试,这样更加有利于建立一个更有效率、更加公平的行政管理体制。

　　激发经济活力须建立开放的经济体系

　　中国经济时报:有人认为,今天中国的改革要发现新动力,经济要找到新活力,必须发展更加开放的经济体系,从而创造微观的经济活力。而要实现这一构想,只能在经济体制上入手。事实上,习近平总书记也点了题:进一步增强经济发展活力,为实现经济持续健康发展提供不竭动力。各位又如何看这个问题?

　　刘尚希:现在的开放经济体系,应有两层含义:一个是对内开放,另一个是对外开放。我们对外开放程度不亚于发达国家。问题是我们需要什么样的开放,开放的目的是什么,对我们有利还是有风险。我认为,开放只是个手段和途径,不是目的本身。凡是有利的,应当开放;凡是不利的,就不应当开放。应通过风险评估避免为开放而开放。以引进外资多少、出口达到多少等指标来衡量开放程度是一个误区,以至于有的地方花钱“买”外资、“买”出口,把开放变成了一种代价不菲的极端形式主义。至于国内城乡之间、地区之间的开放,那就是改革的问题。城乡之间有无形的篱笆,区域之间有行政保护,如果没有改革,那么国内相互开放就很难,应当消除这些障碍。

　　微观要有活力,社会要有活力,经济要有活力,这是相互联系的。微观的活力来自于良好的宏观环境,社会的活力来自于机会的公平,经济的活力来自于社会的勃勃生机。显然,这不是单方面的改革就可以实现的。我国的发展要充满活力,经济、社会和政府这三个层面都得加快改革。改革的复杂性,在于一些改革要迂回进行。表现在经济上的问题,其症结可能在社会和政府身上;表现在社会层面的问题,其症结可能在经济领域和行政体制。要摈弃那种西医式的改革思维,避免头痛医头、脚痛医脚;要树立中医式的改革思维,着眼于整体,辩证施治。

　　仲武冠:我认为,要给我国经济发展注入活力,关键在于四点:一是要壮大国有经济,只有国有经济强大了,我国经济才有强大依托,各种社会民生问题才能顺理成章解决。二是要积极引导非国有经济参与改革开放,这样才能解决我国现存的就业、技术创新、社会管理等一系列问题。三是要彻底改革现行的财税体制,让地方政府能够积极主动地参与第二次改革开放。四是要建立更加开放的经济体系,给我国的微观经济体释放更大活力。中小企业生存困难的主要原因在于融资难、行政干预过多、政府扶持不足等方面,因此,要通过建立更加开放的经济体系让企业更容易获取资金、不受政府干预、更容易得到政策扶持。

　　总而言之,无论国有经济、民营经济、财税体制还是对外建立自贸区,都是对我国经济体制进行深化改革的举措。因此,要激发我国经济活力就必须建立更加开放的经济体系。

　　提高宏观调控水平必须纳入宏观管理

　　中国经济时报:习近平总书记提出,进一步提高宏观调控水平,提高政府效率和效能。那么,应该怎样提高宏观调控水平呢?

　　刘尚希:我认为,真正提高宏观调控的水平,应当增强系统性、整体性、前瞻性,而要想真正做到这些,光靠宏观调控是不够的,必须有“宏观管理”。把宏观调控纳入到宏观管理之中,那样宏观调控的水平才能真正提高。

　　宏观调控的本质是相机抉择,即根据情况不断调整,目标是短期的,更多是应急;而宏观管理是全面性的、整体性的、系统性的,且是长期性的、日常性的,需要监测整个经济社会发展的状况,看到风险,提前准备,及时预防和化解。宏观调控的目标具有多变性,适宜于解决短期性问题,如经济过冷过热、价格急剧波动等,而无法解决长期性问题,如结构调整、节能减排、环境保护和粮食安全等。政府的效率不是表现在“按下葫芦”的速度上,而是反映在“浮起瓢”的频率减少方面。即使是“按下葫芦”的速度很快,但又导致浮起一串瓢,那也意味着政府的整体效率很低。政府的效能更体现在一些长期问题的解决上,而不是眼前解决了,风险却后移了。

　　仲武冠:要进一步提高宏观调控水平、提高政府效率和效能,就需要在以下方面下工夫:第一,要根据市场需求,转变政府管理思想。政府要树立为市场服务的思想,而不要过分寄希望通过行政力量干预市场活动。第二,围绕市场需要,建立“大社会、小政府”架构。针对重复职能的机构要合并,尽量缩小政府人员编制,减少楼堂馆所建设,压缩行政支出。第三,简政放权,给市场松绑。政府要将经济领域的各种审批权限下放给市场,让市场自行决定投资经营。只有这样,政府才能集中精力做好为民服务的大文章。

　　要预防改革碎片化的风险

　　中国经济时报:如何找到合适的切入点和政策抓手进行“深水区”改革?

　　刘尚希:现在所谓的“深水区”改革很多是面上看不到,容易被人忽略的问题。这些问题往往是基础性的,但是又触及到各个部门的权力和利益。

　　让改革扎扎实实地推进,避免急于求成,看得见的要改,看不见的也要改,其政绩不明显但是对其他改革又很重要的问题更要改。比如政府信息共享问题,我国信息技术发展飞快,但各个部门在信息共享方面做得比较差,不用说各个部门,就是一个部门内部都形成了信息孤岛,各搞一套,这些方面应该做统一规划,各个部门协调推进,数据共享,尤其在统计、银行、税务、财政、工商、海关等部门。现在是动态社会,如果这一类基础性工作做不到位,新的制度就无法建立。比如房产税改革依赖于全国联网的住房基础信息;个人所得税综合征收改革需要对个人收入全球性联网监测,等等。诸如此类,改革建立新的体制机制,需要一个与过去完全不同的新基础,否则,改革就会变成一种形式主义。而这类改革靠各个部门是无法动弹的。

　　过去计划经济有全国一盘棋的说法,说明中央与地方及政府各个部门是在大计划下有与之协调的小计划,而现在是有规划没计划,政府运行中自行其是的现象相当突出。改革触动权力和利益,而各项改革又相互关联,很可能出现这种情况:对本部门有利的就改,不利的就不改,无利无害的就拖着;对眼前有利的就改,眼前出不了效果的就不改。要预防改革碎片化的风险,必须在强化风险评估的基础上,增强改革的计划性和整体性,形成改革一盘棋。

　　王小鲁:在推进行政管理体制改革的同时,应优先考虑财税体制改革、土地管理制度改革和城市户籍制度改革与之配套。财税体制改革的要点是靠公开化和制度化来改善政府支出结构,把资源用于公共服务,抑制政府自身消费膨胀和无效投资、大量浪费的趋势,同时通过资源税改革、垄断行业利税管理体制和国企红利上缴制度改革来改善政府收入结构。土地制度改革应促进开放土地市场,改革土地出让制度,使土地资源分配通过公开透明的市场渠道进行,并推进房产税和土地增值税改革来改善土地收益的分配。城市户籍制度改革应适应城镇化的潮流,优先解决长期在城市务工的农民工市民化的问题,使他们能够在城市安家落户,享受同等待遇。这不仅事关社会公平,也是启动内需、保障城镇化健康推进和经济可持续发展的关键因素。

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　　习近平总书记从六个方面提出了全面深化改革需要深入调查研究的重大问题:

　　第一,进一步形成全国统一的市场体系,形成公平竞争的发展环境。要把更好发挥市场在资源配置中的基础性作用作为下一步深化改革的重要取向,加快形成统一开放、竞争有序的市场体系,着力清除市场壁垒,提高资源配置效率。

　　第二,进一步增强经济发展活力,为实现经济持续健康发展提供不竭动力。要坚持和完善基本经济制度,增强公有制经济特别是国有经济发展活力,鼓励、支持、引导非公有制经济发展,发展更高水平的开放型经济体系,不断增强经济发展微观基础的活力。

　　第三,进一步提高宏观调控水平,提高政府效率和效能。以加快转变政府职能为抓手,处理好政府和市场的关系。

　　第四,进一步增强社会发展活力,促进社会和谐稳定。

　　第五,进一步实现社会公平正义,通过制度安排更好保障人民群众各方面权益。

　　第六,进一步提高党的领导水平和执政能力,充分发挥党总揽全局、协调各方的作用。

　　习近平总书记强调全面深化改革要处理好五大关系:

　　解放思想和实事求是的关系、整体推进和重点突破的关系、顶层设计和摸着石头过河的关系、胆子要大和步子要稳的关系、改革发展稳定的关系。