预算法三审再延后 未入8月人大常委会议程

　　《预算法》修正案或将继续搁浅，原定8月三审的《预算法》修正案未在十二届全国人大常委会第四次会议审议之列。

　　此前二审之时，《预算法》修正案曾饱受诟病，其中未能强化人大作用以及财政部和中国人民银行关于“国库经理”地位之争引起广泛关注，巨大的争议令这部具有“经济宪法”意义的《预算法》迟迟未能过会审议。

　　二审稿人大未得强化

　　此前4月曾传出消息，在全国人大常委会2013年立法工作计划中，《预算法》修正案被列为今年“继续安排审议”的法律草案，原计划在8月三审。

　　但全国人大网19日的消息显示，全国人大常委会委员长张德江主持召开十二届全国人大常委会第八次委员长会议，会议决定十二届全国人大常委会第四次会议8月26日~30日在北京举行，会议议程中没有安排《预算法》修正案三审，也未涉及税收征管法修订工作。

　　全国人大预算工委原主任高强曾指出，1994年《预算法》的主要问题是对预算编制完整性缺乏明确表述；对规范预算管理执行缺乏严格的约束；对财政机制和转移支付制度缺乏明确的表述；对地方政府的债务审批、管理、使用、偿还等缺乏具体的规定；对预算监督和违法行为追究缺乏可操作性；以及对预算公开缺乏明确要求。

　　《预算法》修订自2004年启动以来已经历了三届人大。去年6月，十一届全国人大常委会二审后公布了草案二次审议稿，并公开征集意见。一个月内共征集意见33万多条，参与人数约1.9万人。修正案草案因未能增强人大审批、监督、规范政府预算的权力饱受诟病，尤其是财政部和央行关于“国库经理”地位的争议极大。

　　此前多位参与《预算法》修订讨论的专家及官员曾对《第一财经日报》记者透露，《预算法》修正案在此前十一届全国人大常委会两次审议过程中的争议很大，因此搁置，将这一工作留给了新一届人大来做。

　　多位学者表示，《预算法》二审草案未能强化人大的作用，流露出明显的“部门立法”色彩。中国政法大学财税法研究中心主任施正文此前表示，二审草案一个核心缺陷就是以财政部为主联合人大预算委起草修法，而预算规范的对象恰恰是财政部门，由被约束的对象起草针对自己的约束法律，明显有悖常理。在修法草案中可以明显看出，增加了很多财政部的权力，而这些权力本应由人大行使。

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君此前曾对本报记者表示，中国预算法最大的一个问题就是无处不在的行政裁量权。《预算法》二审稿不仅没有提出制度性的防范措施，相反许多条款扩展了过度的行政裁量。“中国各级人大预算授权制度是一种总额授权，是人大一次性表决预算，至于其中具体项目的好坏，人大无从过问。”

　　对于迟迟未能再过堂的《预算法》修正案，曾有人大预算工委的官员表示，修改后的部分法条甚至是倒退的，一项法律通过后需要稳定一段时间，如果通过了又将耽误很多年，这种修法停下来是好事。

　　不过，自去年《预算法》修正案征集意见已结束一年，全国人大仍未公布征集意见情况。

　　“国库经理”地位之争难绝

　　二审的预算法修正案中删除了央行“经理国库”一职而引起学界极大反弹。学界认为，中国每年的预算前有全国人大审议，事后有审计署也会审计监督，但央行“经理国库”一职被删除，预算执行过程将失去监督。

　　王雍君及复旦大学经济学教授韦森等学者均认为，“国库经理”位置理应给央行。理由是，中国的法律授权是总额授权制度，较为笼统而脆弱。中国审计机构也不是向人大负责的，在这样的体制下，国库管理尤为重要，“对预算的执行控制，是国库的第一个核心职责。”王雍君表示，此外，国库还具有政府现金管理的职能。

　　不过，财税系统的人士却并不这么认为，有基层财税官员认为，现在预算执行前有人大审批，后有审计署审查。此前央行集“多功能”于一身，国库只是其中微小的一项职能，因此央行并不在意，但银监会成立后，央行权力被分散，仅为宏观政策的制定部门，才开始重视“国库经理”，也更不愿意在“分权”后“放权”。

　　对于央行在经理国库过程中的工作，央行国库局局长刘贵生2011年曾撰文表示，据不完全统计，2006年~2010年，各级国库堵住违规业务114万笔，涉及金额4441亿元。

　　不过，财政部也在强化国库管理的职能。2006年国库现金管理改革后，近年来，中央国库现金管理商业银行定期存款招标规模已扩大到2011年的4500亿元，这也使得地方财政部门对地方国库现金管理操作权颇为眼红。

　　据地方财政系统人士透露，目前最大的阻力在于地方国库现金管理方案至今未出台，背后则是央行对国库增值会影响到货币政策的担忧。

　　韦森指出，将央行“经理国库”删掉将导致腐败寻租。“如果央行不再经理国库，而财政部可以把财政资金存放在任何一家商业银行，这实际上是把国家的‘会计’和‘出纳’全归财政部一家了。”