企业经营环境调查政府行政管理问题成首要障碍

    一份跨时7年，基于中国4000多家企业经营环境调查的详细报告显示，尽管最近两年中国企业经营环境有所好转，但来自于政府行政管理方面的障碍，已成为影响企业经营环境的首要因素。
    而排在政府行政管理因素之后，按照对企业经营环境影响程度排列，依次分别为企业税费负担、人力资源、金融服务和企业经营的法制环境。
    这份名为《中国分省企业经营环境指数2013年报告》（下称《报告》），由国民经济研究所和中国企业家调查系统合作完成，全书即将由中信出版社出版；详细摘要将在最近一期《国家行政学院学报》发表。报告的担纲者，由经济学家王小鲁、余静文、樊纲组成。
    《报告》不仅分析了2012年企业经营环境的最新现状，同时，通过对比过去每两年一次的摸底数据，《报告》发现，2012年有33.7%的企业将政府行政管理方面的问题列为首要障碍，而这一比例在2008年只有29.3%。
    王小鲁对《第一财经日报》记者表示，之所以要完成这样一个调查，目的在于摸清企业经营环境现状和面临的问题，对全国各省市自治区的总体企业经营环境及其各方面因素进行排序，以及跟踪企业经营环境的变化。
    也是基于调查结果，《报告》指出，行政管理体制改革是迫在眉睫的任务，重点在于解决行政公开透明、依法行政和公众监督政府的问题，以及政府政策的公平性问题。
    “当各级政府被赋予巨大的资源配置权力时，政府的公开透明、纪律约束和外部监督非常关键，否则极可能导致滥用权力、错配资源、贪污腐败等现象，对企业经营环境造成严重负面影响。”《报告》称。
    近两年有所好转
    《报告》源自于2006年、2008年、2010年和2012年对全国29个省、自治区和直辖市（不包括港、澳、台地区）4000多家企业四次调查所得基础数据，而调查结果，更是基于企业主要负责人对当地经营环境各方面的评价。
    《报告》调查对象涵盖了不同所有制类型的企业。其中国有独资和国有控股企业占比10.4%，私营企业占比23.8%，非国有控股的股份有限公司和有限责任公司占比52.9%，其他内资企业占比6.1%，外资和港澳台资企业占比6.4%，未分类占比0.4%。
    而按企业规模分布，大型企业占9.1%，中型企业占35.2%，小型企业占50.6%，微型企业占4.7%，未分类占0.4%。被调查企业所处行业则遍布制造业、建筑业、农林牧渔业、服务业等。
    《报告》显示，在2006年～2012年期间，中国各省份的企业经营环境总指数的平均值大体上呈现波动上升趋势，2012年比2006年上升了0.17分，显示企业经营环境在总体上趋向于改善。
    同时，2009年～2010年期间，总体评分有所下降，2011年～2012年期间的评分回升并没有完全抵消前一时期的下降，而2012年的平均3.05分仅略高于中性评价3.0分，故不应过度乐观。
    而在省份排名上，2011年～2012年期间，在全国有数据的29个省份中，有19个省份的企业经营环境总指数上升，10个省份下降，说明近两年全国企业经营环境大体上有好转。
    而在2009年～2010年期间，29个省份中有27个出现了总指数下降，显示企业经营环境发生了消极变化。
    企业经营环境变化背后
    《报告》进一步对上述变化做出了解释。
    首先，在2009年～2010年期间货币和信贷大幅度放松，以及大规模的政府投资，在拉动经济增长的同时，也对企业经营环境产生了一定的负面影响。
    2009年末，金融机构本外币贷款比2008年末猛增10万亿元，2010年末又比2009年末猛增8万多亿元。虽然银行贷款大量增加，但主要是用于政府大型投资项目的中长期贷款，行政调节程度上升，市场调节程度下降，对金融市场产生了挤压作用。
    以银行贷款为例，2010年末与2008年末相比，中长期贷款增长了86%，短期贷款只增长了33%，其中对企业的短期贷款只增长了17.6%。考虑到这期间经济增长和企业成本上升的因素，实际上这期间的信贷变化对大多数企业正常经营所需的流动资金供应是具有紧缩性质的。
    而在对企业的贷款中，银行偏爱大企业的倾向比较明显，小型和微型企业处于不利的地位，主要只能依赖自身积累和民间融资。而这种情况在2011年～2012年期间有明显改善——短期贷款显著增加，中长期贷款增速放缓。金融服务指数显示，虽然通过正规金融机构融资的难度基本未变，但支付额外费用的情况明显减少了，同时通过民间渠道融资也相对更容易了。
    其次，2009年～2010年期间，“政府行政管理”和“企业经营的法制环境”两个方面出现了退步。
    在“政府行政管理”方面，“政府效率”和政策“公开、公正、公平”的情况都有明显下降。“政府廉洁”持平，只有“减少不必要的干预”（指对企业经营的干预）有所改善。在“企业经营的法制环境”方面，“司法公正与效率”和“经营者合法权益的保障”在此期间都有明显下降，导致该方面指数下降0.17分。
    而在2011年～2012年期间，“政府行政管理”方面的情况有了一定改善，其中“政府廉洁”改善比较明显，“公开、公正、公平”略有改善。但另两个分项仍有下降。“企业经营的法制环境”方面指数也有一定程度的回升。
    其三，在“基础设施条件”方面，在2009年～2010年期间评分出现了出人意料的大幅度下降，而在2011年～2012年期间有一定程度回升。
    《报告》认为，这反映的并不是基础设施硬件的变化，而是基础设施服务状况的变化，可能与2010年大规模投资和经济复苏叠加导致的投入品运输量和用电量大量增加引起的供给紧张有关。
    2010年电力消费弹性系数是2004年以来的高点，引起一些地方运力和供电紧张。2010年下半年，一些地方政府为了完成节能减排任务而采取行政手段拉闸限电，影响了企业正常生产，也是导致基础设施条件评价下降的一个原因。
    最后，在“人力资源供应”方面，2009年～2010年期间技术人员、管理人员和熟练工人的供应都出现了评分下降。这也与伴随扩张性宏观政策而来的经济出现偏热迹象有关，因对人力资源的短期旺盛需求加剧了其供应短缺。
    2012年，上述指数的评分仍然低于其他方面，但相比于以往各年，有所好转。
    省际差异
    根据《报告》中对企业经营环境分省排序和评分，2012年排在企业经营环境前5位的省份依次是天津、上海、北京、浙江和江苏，与2008年和2010年的前5个省份相同。
    不过，上海在2006年～2010年期间一直保持在第1位，但在2012年被天津超过。同时在2012年，北京从第5位上升到第3位，江苏从第2位下降到第5位，浙江保持在第4位没有变化。与2006年相比，北京取代了山东列入前5位。
    《报告》显示，企业经营环境排名较前的省份，基本上是经济发展比较好的东部地区，而且位次相对比较稳定，波动不大。
    但企业经营环境排序并非与经济发展水平一一对应。例如经济发展程度较高的广东和福建，2012年的企业经营环境相对位次就发生了下降，分别排在第11和12位。
    而有几个经济发展程度不算高的中西部省份进入了2012年排名前10名，比如广西和重庆。排名比较靠后的主要是一些经济发展水平相对落后的西部和中部省份，也有个别东部省份。例如河北2012年排在了第24位。
    此外，一部分原来较落后的中西部省份，经营环境改善幅度大于原来评分较高的一些东部省份，使各地区企业经营环境水平呈现出缓慢收敛的趋势。
    《报告》显示，2012年全国绝大部分省份的企业经营环境指数评分均高于它们自身2006年的评分。全国的平均分从2006年的2.88分提高到2012年的3.05分，说明绝大部分省份在此期间企业经营环境都有一定程度改善。
    影响企业经营环境的障碍
    在2012年的企业调查中，《报告》除了分项收集企业对各项经营环境的评价外，也征询了他们关于影响企业经营的主要障碍因素的意见。
    问卷中对应的问题是：“在以上因素中，您认为构成目前贵企业经营的主要障碍有哪些？（最多选五项）”。“以上因素”则包括问卷中列举的影响企业经营的28项外部因素。
    《报告》又将上述28项影响因素归纳为7个方面，包括：政府行政管理、企业经营的法制环境、企业税费负担、金融服务、人力资源供应、中介组织和技术服务、企业经营的诚信社会环境。
    总共有3285位企业负责人回答了以上问题。
    统计结果显示，按照企业所列的首要障碍因素排列，政府行政管理方面的问题构成了第一位障碍，有33.7%的企业将这方面的因素列为首要障碍。
    其中，多数企业负责人的抱怨集中在政府行政和政策“公开、公正、公平”方面的问题，包括政策和规章制度不够公开透明、行政执法机关执法不公、各类企业没有享受公平的国民待遇。其他障碍因素还包括“政府效率”低下（主要是审批手续繁杂）、“政府不必要的行政干预”和“政府官员廉洁守法”存在问题。
    第二位障碍是企业税费负担。有30.3%的企业负责人把这方面的因素列为首要障碍。其中主要抱怨集中在“税收负担过重”上。《报告》认为，这种情况有可能与税务部门为完成任务而征过头税有关，此外某些税务执法人员徇私舞弊而导致税负畸轻畸重可能也是原因之一。
    第三位障碍是人力资源供应短缺。有16.1%的企业负责人把这方面的影响列为首要障碍。其中按频数大小排列的影响因素依次是技术人员短缺，熟练工人短缺、管理人员短缺。
    第四位障碍是金融服务不到位。有14.3%的企业负责人把这方面的影响列为首要障碍。其中绝大部分抱怨集中在“银行贷款难”；另外“银行实际利率高”、“从银行贷款有额外费用”、“从民间渠道筹资难”、“民间渠道筹资利率高”也占一定比例。
    第五位障碍是企业经营的法制环境方面。有3.7%的企业负责人把这方面的影响列为首要障碍。
    而在2008年，调查显示，影响企业经营的最主要障碍因素是金融服务不到位，占有效样本总数35.0%。其次的障碍因素才是政府行政管理问题，占29.3%。第三位的障碍是人力资源短缺，占21.3%。。
    《报告》指出，2012年与2008年相比，政府行政管理问题的障碍比重从29.3%上升到33.7%，问题趋于严重。尽管贷款难和人力资源短缺问题有所缓解，但这两个方面仍然都是困扰企业经营的主要问题之一。
    不同类型企业境遇不同
    《报告》也分别从企业所有制类型、企业规模、行业差异、地区企业之间经营环境的差异做了比较分析。
    在对国有企业与非国有企业的经营环境上，2012年，国有企业的经营环境总指数评分为3.13分，非国有企业经营环境总指数3.08分，前者比后者高0.05分。
    《报告》指出，这表明国有企业的经营环境在一定程度上好于非国有企业，这种情况并不正常。
    当国有企业与非国有企业处在同一个竞争性的市场中，它们面临的企业经营环境应该相同，但他们实际感受到的经营环境不同，说明国有企业面临的政策待遇或其他条件事实上好于非国有企业。
    而在企业经营环境的8个方面指数中，有6个方面国有企业高于非国有企业。其中“税费负担”和“人力资源供应”区别较明显，而在“政府行政管理”方面，国有企业对政策“公开、公正、公平”的评价显著好于非国有企业，但面临较多的“不必要干预”。
    涉及不同规模的企业，《报告》将企业分为大型、中型、小型和微型企业四类，2012年，它们对应的经营环境总指数分别为3.20分、3.09分、3.07分、2.98分。
    这表明企业规模越小，经营环境越差；微型企业评分偏于负面。而且各类企业间的评分差异，均具有统计显著性。
    《报告》显示，不同行业的企业，经营环境也存在较大区别。
    以2012年调查为例，《报告》对18个行业进行了比较。其中，采矿、建筑、金融、房地产、教育、卫生和社保福利行业的企业经营环境评价明显低于样本平均评价（第一类行业）。
    企业经营环境评价在平均值上下波动的行业包括：农林牧渔、制造、交通运输、批发和零售、住宿和餐饮、租赁和商务服务、居民服务（第二类行业）。
    企业经营环境评价明显高于平均值的则为：信息传输软件和信息技术服务、水利环境和公共设施管理、文化体育和娱乐、科学研究和技术服务（第三类行业）；此外还有电力热力燃气及水的生产和供应。
    《报告》分析发现，第一类行业在某种程度上具有资源性、垄断性，以及提供公共产品和私人产品双重性的特点。它们反映出这些领域的市场竞争性受到限制，对企业经营环境有不利影响。而这些问题又都与这些领域的政府行政管理、法制建设以及政策的公开性、公平性和有效性直接相关。
    而在垄断性行业中，电力行业是一个例外。《报告》认为这与电力行业现状有关。
    即在电力行业的样本企业中，国有企业占该行业样本企业的66%，该比重远高于所有其他行业的国有企业比重（最高不超过37%）。此外，电力行业的大中型企业比重也较高。这说明电力行业经营环境评价高于一般，其实反映的是国有企业和非国有企业之间、大小企业之间待遇的差别。
    第二类行业共同的特点是小微企业数量大，国有企业所占比重也显著小于第一类行业。不存在明显的垄断，基本上是具有高度市场竞争性的行业。
    与第一类行业相比，《报告》指出，市场竞争程度高的行业，企业经营环境高于垄断性和竞争不充分的行业，公平的市场竞争对于改善企业经营环境具有积极的意义。
    对于第三类行业，多为随着经济发展而快速发展起来的新兴服务业，属于竞争性较强的领域，这些行业的企业经营环境普遍好于第二类竞争性行业。
    《报告》认为，第三类行业更好的企业经营环境仍然与市场竞争性紧密相关。
    而在企业经营环境在地区间差别比较上，调查发现，东部地区的企业经营环境始终好于东北和中、西部地区，而东北和中部又好于西部。但是从变化幅度看，在2006年～2012年期间，东部地区企业经营环境改善幅度小于其他三个地区。
    政策建议
    也是基于持续7年来的详尽调查，《报告》总结了调查中发现的新现象，并有针对性地提出了政策性建议。
    《报告》发现，在2006年～2012年期间，全国企业经营环境在总体上趋向于改善，但目前仅略好于中性评价，还需持谨慎乐观的态度。
    在调查期间的2009年～2010年期间，各地企业经营环境普遍发生了负面变化，主要是因为大规模政府投资和过度宽松的信贷政策对市场机制的排挤作用，尤其对民营小、微企业的经营有显著的不利影响。
    《报告》指出，当各级政府被赋予巨大的资源配置权力时，政府行政的公开透明、纪律约束和外部监督就非常关键，否则极可能导致滥用权力、错配资源、贪污腐败等现象，对企业经营环境造成严重负面影响。
    而通过对企业经营环境构成主要经营障碍因素的分析，因其排序依次为：政府行政管理问题、税费负担问题，以及人力资源短缺、金融服务不到位、法制环境不健全，《报告》认为，推进体制改革和政策调整，对改善企业经营环境有巨大潜力。
    也是因此，《报告》指出，行政管理体制改革是当前迫在眉睫的任务。重点在于解决行政公开透明、依法行政和公众监督政府的问题，以及政府政策的公平性问题。
    而税制和税收征管也需要进行评估，特别需要解决征管中出现的各种问题。人力资源供应和金融服务仍然是影响企业经营的重要领域，需要做出实质性改进。
    鉴于国有企业的经营环境评价显著好于非国有企业，大型企业的评价显著好于中小型企业，微型企业经营环境最差的现状，《报告》指出，不同类型的企业仍然面临有差别的政策环境和待遇，不利于公平竞争，亟待改善。
    对于此，《报告》认为，目前改善企业经营环境方面的当务之急，主要是改善小微企业的经营环境，做到政策一视同仁和公正执法。此外还需要一些有针对性的政策措施扶助小微企业发展，例如促进行业协会等市场中介组织发展，对小微企业提供帮助等等。
    此外，基于资源性、垄断性和提供公共服务的行业，企业经营环境差于充分竞争的行业的现实，《报告》也提出了如下政策建议。
    在行政保护导致垄断的领域，例如金融领域，主要应减少政府干预，并通过政策调整减少行政壁垒，促进民营中、小、微企业进入，扩大竞争。
    在资源性和天然垄断性领域，重要的是要在制度上保证矿山、油气、土地等资源的分配公开、透明和竞争性，杜绝黑箱操作、钱权交易；并合理运用资源税等杠杆调节资源收益分配，保障分配的公平性。
    在医疗、教育等具有生产公共产品和私人产品双重属性的领域，既需要保持公共部门和私人部门双轨制运作，以发挥市场竞争提高效率的作用，又需要通过建立健全制度，保证公共服务的公平性和有效性。
    “在各个领域，都应该消除对国有企业和大型企业的特殊照顾，使各类企业平等竞争。”《报告》认为。
    关键导读：
    ●2006年～2012年，企业经营环境总体趋于改善，但不应过度乐观
    ●2009年～2010年期间货币和信贷大幅度放松，以及大规模的政府投资，对企业经营环境产生了一定的负面影响
    ●一部分原来较落后的中西部省份，经营环境改善幅度大于原来评分较高的一些东部省份
    ●有33.7%的企业将政府行政管理方面的问题列为第一位障碍
    ●国有企业的经营环境在一定程度上好于非国有企业，这种情况并不正常
    ●不同类型的企业仍然面临有差别的政策环境和待遇，不利于公平竞争，亟待改善